對失地農民權益保護的法律構建

摘要：農民土地被征收造成其生存失去保障，引發的惡性事件時有發生，給社會的穩定和政府形象造成了惡劣影響，其所隱含的社會矛盾也很深。因此，對失地農民的權益保護進行法律構建，保護他們的合法權益是統籌城鄉發展，維護農村穩定繁榮、促進城市化穩健發展的關鍵。

關鍵詞：失地農民；征地補償；法律構建

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）01-0193-02

隨著我國城市化進程的推進，道路交通、能源建設、工業同、大學城、商業區、住宅樓等建設項目的實施，大量農村土地被征收，導致失地農民激增，其生活無法得到保障。因此，有必要重新審視我國土地征用法律規定的不足，從而構建一個能夠有效保護失地農民權益的法律制度。

一、當前農民失地現狀分析

《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第2條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”第47條規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。此外《農業法》、《土地承包法》、《土地管理法實施條例》、《土地復墾規定》等相關法律法規為農村土地征收提供了法律依據。

國土部2008年頒布《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》初衷是為了確保18億畝耕地的紅線，其核心是實行“增減掛鉤”，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。此辦法一出臺，立馬帶來了巨大的負面效應。

據估計，目前全國失地農民的數量可能超過2000萬人。民進中央參政議政部副部長聞連利認為“隨著我國城市化和工業化進程的加快，農村集體土地被大量征用，失地農民作為農民中的一個特殊群體，數量迅速擴大。失地農民數量增加所引起的后果是非常嚴重的，這些失地農民成為三無農民（無土地、無工作、無社保），因征地引發的群體性事件、惡性事件頻發，給社會的穩定和政府形象造成了惡劣影響。

二、農民失地的法律原因分析

（一）對失地農民權益保護的法律規定籠統

《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第8條第2款規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，這在法律上賦予了農民集體土地所有權。

但法律認定的“集體”包括鄉（鎮）集體、村集體和組集體，農地到底屬于哪級集體所有，相關法律沒有作出明確規定。并且在實際操作過程中，征收補償往往被各級政府、村委會以及集體經濟組織通過各種名義克扣，嚴重侵害了失地農民的合法權益。

土地征收過程中的另外一個問題就是：既然集體組織是農村土地的所有人，其在土地的征收過程中應當起著主導作用，但是在征收的過程中，國家基本是通過行政手段。自上而下的進行征收，導致集體經濟對自己的土地沒有參與權和話語權。

（二）對農民土地征收程序的不合理

根據2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第14條規定：健全征地程序：農民的承包經營權受保護，享有征地前的告知權、聽證權以及征地補償機制和糾紛的解決機制的保護，但是實際上，由于具體的實施措施不明確，農民得不到應有的法律保護。

（三）土地補償和收益分配的不合理

對于土地補償問題，《土地管理法》第47條雖然明確規定了土地征用的補償標準，但這種補償標準難以正確體現地塊的級差地租及各地不同的經濟發展水平。

對土地收益分配和管理問題，《土地管理法》實施條例第26條規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，因而農民的得到的補償十分有限。

三、國外對失地農民法律保護的做法

（一）強調公益目的

19世紀英國的《強制征購土地法》確認了土地的使用目的必須證明該項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”，也就是征收項目帶來的利益要遠遠超過被剝奪土地的人所受到的損失。

大陸法系的德國，更加注重征地的公益性，在進行土地征收前要進行征收公益性審查，其土地征用主體被嚴格限定為地方政府和依法取得公益建設的單位。為防止土地被任意征用，實現土地資源優化配置，征地主體要從整體上考量如何最佳利用土地和保持總量平衡。

（二）嚴格征地程序

英國在征地程序方面，首先要召開一個是否動用征地權利的調查會，聽取各方的意見，并指定一位獨立督察員進行評估。接著由獨立督察員將評估意見向國務大臣報告，最終由國務大臣確認此項目是否適用《強制征購土地法》。

美國憲法第五條修正案規定：“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”從而可以看出，土地征用必須具備三個要件：正當法律程序、合理補償和公共使用。

（三）征地安置補償的市場化

許多國家的征地補償是建立在市場化的基礎之上的，也就是說，征地補償以市場價格為基準。土地征用費相當于土地價值，按照征用時的市場價格給足補償；土地賠償金是對土地權利人因征用而造成的經濟及其他損失的補償。

英國的征地補償是按照被征地方所受利益損失的市場價值來計算。如果被征土地涉及到商鋪，還會得到一筆由于搬遷造成商業損失的補償。

美國法律規定：政府因發展公共事業而征地，個人要做出讓步，但是，政府必須提出需要征地的充分理由，以及不低于市場價格的足夠補償。根據美國財產法，土地征收費用包括：（1）合理補償。指賠償被征土地方的公平市場價格，包括土地的現有價值和土地未來贏利的折扣價格。（2）間接損失。補償因征用而導致鄰接土地所有者、經營者的損失，充分保障了土地所有者的利益。四、對失地農民權益保護的法律構建

借鑒西方發達國家在征地過程中的實踐和立法經驗的基礎上，結合我國的具體情況，盡快修訂現行《土地管理法》及有關法律中關于征地制度的規定，或者直接制定一部《土地征收法》，制定詳細且有可操作性的條文來規范各級政府的征地權，完善土地征用補償機制：

（一）完善征地制度，建立公共利益保障機制。

我國法律規定了“公共利益”這一概念，但如何界定“公共利益”并沒有明示，導致司法實務中對其解釋適用的混亂，侵害了被征地農民的利益。因而，可以適當借鑒國外的做法，進行“公共利益”的詳細界定，從而限制行政部門的隨意性。

筆者認為，公共利益的界定只是一個技術手段，至于如何保障征地的公益性，則是保護失地農民的核心所在，即誰有權來判定征地的公益性。在美國，征收是否為了“公共用途”是民選議會的獨斷性權利，法院只是來執行議會的決定且不能以自己對公共用途的理解去任意判斷。人民是“公共利益”的最可靠的保障者，我們應當加強人大的作用，由縣級以上人大決定土地征收是否符合公共利益以及征收計劃和補償方案，這樣總比只在“公共利益”的內容上做文章要有效地多。

（二）嚴格征地程序，保證失地農民的知情權。

征地行為是憲法法律賦予行政機關的公權力，也是對土地財產權最嚴厲的制約，關系到眾多人的切身利益，因此征地應該嚴格的法律程序。筆者認為，應當保證下列程序的良好運作：（1）征地前的聽證程序。聽證過程中要讓失地農民有充分的發言權，確定征地行為是否可行，從總體權衡如何最佳利用土地和保障被征地農民的權益的最好保障。（2）公告程序。在征地申請被審核批準后，政府部門應將擬征地的用途、位置和補償標準等，以公告告知被征地農村集體經濟組織和農戶。（3）采取英國的做法，盡量避免采取強制性手段，有權征用土地的部門多采取與土地所有者合作的形式獲得土地。（4）土地征用的法律救濟程序。確保農民在土地征用中發生糾紛時，可以提起行政復議、行政訴訟、刑事訴訟和國家賠償。

（三）明確征地市場化，明確失地農民的參與。

我國農村土地產權屬于集體，農民對土地僅是使用權。現實的做法，在確定擬征地塊的價格時應引入市場機制，失地農民作為市場主體一方與土地市場的購買者直接談判并確定市場交易價格。

（四）提高補償標準，保障失地農民的權益。

就耕地來言，具體補償費用包括土地補償費、安置補助費及地上物補償費，直接忽視了農民土地承包經營權的存在。筆者認為，應采取完全補償原則，在涉及具體補償制度時，要細化補償項目，擴大補償范圍，大幅度提高現行征地三項補償費標準，采用世界上許多國家（如美國、英國等）征地早已采取事先補償機制，借鑒其通用做法，征用補償為兩部分：土地征用費和土地賠償金；同時還考慮到附近的土地所有者因此而蒙受的損失，也一并給予補償。

（五）明確細化補償費用的分配，確保失地農民的生活。

目前，補償費用大部分歸集體所有，失地農民只得到一小部分。集體是土地所有權的法律主體，應當占有征地補償費用的一部分作為土地被征用的補償。這部分費用應當作為集體公有財產，應當成為集體中每一個成員的基本保障基金。失地農民作為直接的受害者，應當得到補償的大部分（如70%以上）作為今后的生活和再就業啟動資金。從資金管理的安全角度來說，對其他歸集體部分的土地補償費要作為專項保障金預留，可以由縣級以上社會保障資金財政專戶管理，專項用于失地農民后續生活和養老保險支出。五、結語

筆者認為，征地問題的最終解決在于制定并頒布一個完善的土地征用法律，通過這部法律來詳細的約束過于強大的行政力量，使其依法征地并保障農民的合法權益，希望通過本文能對征地補償的立法起到拋磚引玉的作用。

（責任編輯：陳麗敏）