我國農村義務教育政策執行的困境與對策

摘要：我國現階段實行的“九年制義務教育”政策在執行的過程中，雖然已經取得了一定的成就，但仍存在教育經費不足、辦學條件差，師資力量薄弱、教學質量低，教育負擔沉重、輟學率較高等困境。究其原因，主要在于政策自身因素，政策執行者缺陷，政策執行資源不足以及政策目標群體的遵從度差。為了促進教育政策順利地執行，必須采取適當有效的措施，切實維護農村地區孩子的入學權利，推動農村地區教育事業的發展，促進社會公平。

關鍵詞：農村；義務教育；政策執行

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）01-0228-02一、農村義務教育政策執行中的困境

改革開放以來，我國在“科教興國”的國策下，教育被擺在了優先發展的戰略地位，在這一政策下我國的義務教育取得了驕人的成績，但是政策在農村地區的執行還是存在困境的。

（一）教育經費不足，辦學條件差

近年來，我國雖不斷地加大對農村教育的投入，但是就總體而言，我國的教育經費的投入還是不足的，在全國5721.7萬在校初中生中，農村學校的比重是57.2%，而所占教育經費相應比重僅為47.6%，全國初中生人均教育費支出為1102.50元，其中城鎮1423.85元，農村為861.64元，城鎮與農村生均支出比為100.0：60.5。小學生生均教育費支出625.45元，其中城鎮為841.11元，農村為519.6元，城鎮與農村生均教育費支出比為100.0：61.7。由于教學經費不足，學校的教學設備不齊全，一些學校連最基本的桌椅板凳都是殘全不全的，更別說昂貴的實驗器材、教學用具了。有的學校沒有正規的操場、籃球場、足球場，有的學校沒有圖書室，就算有圖書室藏書量也是極少的，圖書的種類少，數量少，藏書多數內容陳舊，無法滿足時代的需求。

（二）師資力量薄弱，教學質量低

農村地區教師的工資待遇和福利待遇相對于沿海及發達城市而言是偏少的，還時有拖欠教師工資的情況發生。這就使得許多農村的教師都“跳槽”到經濟較發達的地區，教師辭職、調職的情況常常發生，造成了教師隊伍數量上的短缺和結構上的短缺。這也使得農村學校存在許多代課老師。據統計，2001年農村初中代課教師有65005人，占全部專任教師的4%；農村小學代課教師為515394人，占全部專任教師的13.6%。這些代課老師許多都是退休的老師或者是沒有接受過專業培訓的人，他們多數教學方式單一，知識面狹窄根本無法滿足現代化的素質教育的要求，教學質量堪憂。

（三）教育負擔沉重，輟學率較高

農村學校合并的事實使得部分學生需要坐車才能去學校，這額外增加了家庭的教育支出，此外，學生還要支付自己的伙食費甚至是住宿費，在無形之中加重了家長的教育負擔，許多家長根本無法承擔額外的教育支出。2005年初，中央黨校發布的一份報告指出，近幾年農村學生的輟學率、流失率偏高，初中生輟學率上升，有的地方農村輟學率高達10%以上。曾幾何時，在中國，出鄉村的主要三種形式其中一種就是讀書，這里的讀書主要是上大學，鄉下人把讀書考大學看成是孩子的最佳進城的途徑，但是隨著大學的擴招，目前大學生就業困難等問題，加之打工已經成為現今孩子進城“流行的”方式，大學生已經不再那么受到農村人的“待見”，因此家長也就選擇了讓自己的孩子不再浪費時間在學習上。二、造成農村義務教育政策執行困境的原因

中國有句古話是說要“對癥下藥”，我們要找到導致事情發--生的原因，分析導致問題存在的原因，才能夠“治標又治本”。真正解決問題。

（一）義務教育政策本身科學性不足

人是理性人，各項政策的最后決策者都是人，決策者的有限理性表現為他所掌握的與教育政策制定有關的知識的不完備性，還表現為在教育活動中對困難的預見性，以及表現為在超出其感知限度的技能、習性和反應能力方面的受限制性。它的科學性不足主要是體現在它的不公平性上。就目前義務教育政策制定來看，教育政策的內容太具體，忽視了每個地區有其不同的地區特色、人文環境、經濟發展程度，尤其是在農村地區，制定教育政策時完全沒有考慮到農村地區的情況的特殊性，政策缺乏一定的靈活性，不能夠對政策根據農村地區的實際情況做出調整。

（二）義務教育政策的執行人員自身的不足

任何政策的實施一定離不開政策的執行者——人。人是政策執行能否達到預期效果的關鍵因素。人畢竟是作為社會人存在，因此他們總是會被各種利益左右，在義務教育政策執行過程中也不免如此，學校為了彌補資金的不足實行變相收費，政府為了提高績效就重點扶持城市的學校，從事教育公平研究的楊東平學者指出：“長期以來，在城鄉二元結構、高度集中的計劃體制下，形成了一種忽視地區差別和城鄉差別的‘城市中心’的價值取向，國家的公共政策優先滿足，甚至只反映和體現城市人的利益。”這些都違背了義務教育精神，義務教育政策在農村地區被扭曲執行。

（三）義務教育政策的執行的資源不足

任何政策的執行都需要充足的資源，否則就不能實現預期的政策目標。其中，作為政策執行資源的基礎的經費資源和物質資源是最重要的政策執行資源。在教育投入中農村義務教育投入比重所占份額仍然很低，2006--2010年全國農村義務教育經費保障機制改革累計新增經費，由原來的2 182億元至少增加到2652億元，但農村義務教育經費占GDP的比重也不足1%。除了資金不足之外，師資力量的供給不充足是比較明顯的。在很多農村地區學校的師資隊伍都呈現出斷層的現象，無法補充到年輕的優秀老師。

（四）義務教育政策的目標群體對義務教育政策的遵從度差

如果政策的目標群體對于該項政策的目標指向、遵循原則和內容規定沒有強烈的認同感，他們往往會采取消極配合，馬虎做事的態度，從而影響該政策的執行效果。就政府來看，他們追求的政府的績效，帶有功利主義色彩，他們往往犧牲農村義務教育的發展來成就城市義務教育，甚至將教育資金挪做他用。就老師來看，農村教師的發展空間不大，他們接受培訓的機會較少，面對的競爭也少，因此他們中有些人漸漸就失去了動力，滿足于現狀，不探索更好的教學方式；而有的優秀教師則是人往高處走，辭職、調職多有發生。就家長來看，他們往往認為孩子讀書考不上大學都是沒用的，即使考上大學也要面對巨大的就業壓力，義務教育對于他們來說是沒有任何經濟收益的。因此，他們寧愿自己的孩子少讀一點書，早點出去賺錢養家。

三、突破農村義務教育政策執行困境的對策

前面我們分析了義務教育政策執行的困境以及原因，在政策執行過程中最重要的就是執行，否則一切都是空談，目前我們需要做的就是找出完善政策執行的對策，便于政策有效地執行。

（一）制定農村義務教育的單行文本政策

我國公共政策學者謝明在他的公共政策概論中解釋公共政策的定義時引用了美國學者戴維·伊斯頓（David Easton）在《政治系統：政治學現狀研究》一書中的一句話：“政策是對全社會的價值做權威性的分配。”教育政策是公共政策的一種類型，是指為了解決教育領域所產生的公共問題，政黨、立法機構、政府等所制定的教育方針、行動綱領、教育法規、條令條例等多種行為規范和活動過程的總稱，是對教育工作的目的、策略和途徑的總體規定。我國現階段的教育政策比較概括，缺乏針對性的文本政策，我國農村的特殊實際要求政府在制定教育政策時，要根據農村教育發展的特殊實際，綜合農村發展的實際情況，從而確定適合農村的教育發展目標，不能讓農村的教育目標脫離實際。搞“噱頭”教育。除此之外還要制定相關的法律本文，要健全現有的法律制度，制定針對農村地區的教育法，能夠解決農村教育制度上的缺陷，加強農村義務教育體系的穩定性，從而保障農村地區教育事業的持續發展。

（二）提高政策執行人員的素質

這里我們將政策執行者概括為政府官員及教師。對于政府官員，首先是要提高uu3P5dbx/nFTI+c6/cu6NQ==其政治素養即其對政策的理解能力等。對政府官員進行教育培訓，例如讓他們攻讀MPA，學習公共政策課程，提高專業知識素養，能夠獨立地分析、理解政策的內容和政策目標。除此之外還要定期進行思想政治課程的教育，減少他們的功利主義思想，做好人民的公仆。對于教師，不僅要提升教師職業專業化程度，還要提升教師職業道德。建立教師進修制度，確保農村教師能夠得到培訓、進修的機會，豐富他們的知識儲備，改善教學方式。另一方面，還要提升教師的職業道德，開展思想道德教育等各種活動，培養他們的奉獻精神.激發他們的工作熱情及奉獻精神。

（三）加大農村義務教育的資源投入

現有的農村教育的財政經費主要是地方政府承擔。2005年建立了農村義務教育公共財政保障機制，其中，最關鍵的是建立了中央與地方分項目，按比例分擔農村義務教育經費的新機制。這也就要求提高中央和省級政府的財政供給水平，緩解縣級政府的財政壓力，實現資源的宏觀調控，緩解當前教育發展失衡的現狀。中央可以保證教師的工資發放，省級政府可保證給學生免費發放教材，縣鄉級政府保證學校的日常運轉。更重要的是要建立完善專款專用的財政體制，這樣就避免政府部門將發展農村地區教育的資金用于其他提高其政績的工程上，這樣也為教育發展營造了一個寬松的環境。

（四）加大對農村義務教育政策的宣傳教育力度

要加大對義務教育政策在農村的宣傳力度，可以用上門宣傳，村村開展宣傳講座等方式，讓家長們能夠了解教育對孩子未來發展的重要性，要讓家長看到教育投資是一項長遠的投資，能夠改變孩子一生的命運，從而增加家長對教育政策的認同感，減少抵觸心理。

（責任編輯：王蘭爽）