論環境行政合同在農村環境保護中的適用

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南昌大學

一、問題緣起

改革開放以來，中國經濟發展取得巨大成績，形成“中國速度”，但隨著工業化、城鎮化、信息化程度不斷加深的同時，環境問題卻日益突顯并表現出“由城市向農村轉移，農村環境污染反饋城市”的趨勢。自1979年我國第一部綜合性環境法律《環境保護法(試行)》[1]頒布以來，國內對環境污染的擔憂正在逐漸從城市擴大到廣大的農村地區，農村環境保護條例也在各相關法律法規中出現和完善。截至2018年5月，輸入全文關鍵詞“農村環境”，在《北大法寶法律數據庫》中《中央法規司法解釋》進行檢索，發現共有407篇。其中法律27篇，行政法規63篇，司法解釋4篇，部門規章274篇，團體規定37篇，行業規定2篇。但目前農村環境保護問題仍然艱巨，大氣污染、水體污染、土壤污染、生態環境污染等嚴重影響農村環境，阻礙農村經濟發展。我國開展社會主義新農村建設和鄉村振興戰略，要求農村環境達到更高水平，而且要在環境保護方面與城市接軌。

環境保護行政合同是環境行政部門行使環境治理行政職能、實現特定的環境治理目標，與相對人之間設立、變更或終止與環境治理有關的權利、義務關系的協議，是環境行政治理的一種新的方式。[2]學界雖然對環境保護行政合同定義、內涵存在不同理解，但其在農村環境保護上的實際作用和效果得到大家共識。

當下，農村環境問題日漸受到各方重視，同時也取得了一定的成績，但是仍然存在著一些影響農村環境的因素。其中，較為突出的問題是傳統的環境保護和治理模式屬于強權控制型，且環境行政主管機關習慣于服從政令，即采取剛性管理的方式，這些手段往往無力徹底覆蓋解決點多面廣的農村環境問題。而環境行政合同作為適應市場契約精神的新興的環境行政管理方式卻并未受到環境行政部門的重視，即便是個案中有限的不成熟適用也存在不少問題：如適用法律缺失、理論研究欠缺、配套措施不完善等。

二、環境行政合同在農村環境保護中的作用與意義

早在上個世紀后期，日本、美國、歐盟通過協定、協議的方式治理嚴重的化工污染，并取得了不錯的效果。而在國內，環境保護目標責任書是最早的環境保護合同實踐，其對象主要是城鎮工業污染。已有理論和實踐證明，農村環境作為一類公共物品，政府干預和市場機制都不可能實現環境資源的最佳配置,即存在市場失靈和政府失靈。奧斯特羅姆認為，“在公共事物治理過程中個人理性的結果卻是集體選擇的非理性,最終導致集體利益和個人的長遠利益的喪失。”[3]農村環境治理相對人在傳統剛性環境治理模式中處于相對被動的地位，只是強制執行命令，缺乏自主權。由于環境治理的受益人是不特定社會公眾，剛性治理模式收效甚微且不符合“十九大”關于生態環境的精神。

(一)完善農村環境保護制度

農村環境污染以農業生產污染和生活污染為主，存在范圍廣監管不力的困境。以現有的地方環境執法力量來看，環境保護行政主體無論在組織機構、資金、時間還是人員等方面，都不可能實現其對農村污染情況的徹底監管。而環境行政合同正好可以彌補傳統模式的不足，通過與環境保護行政相對人訂立合同，它作為契約的一種，一經生效，便具有法的效力，任何一方不得在沒有法定條件和通過法律程序的情況下更改或撤銷合同。這樣既節省了農村環境監管的成本，也大大提高了監管的效率和保護的成效。

(二)減輕農村環境治理強制性特征

傳統環境行政治理模式下環境行政主體運用行政力量進行管理，具有極大權力。而作為一方重要力量的環境治理相對人只是處于政策、決定消極接受和被動配合地位，其主體角色并沒有得到應有的尊重和實現，缺乏主觀能動性。環境行政合同具有行政性和契約性雙重特征，環境行政機關和相對人分別是合同的雙方當事人，大家在自愿的情況下協商一致訂立合同，雙方既是權利主體，又是義務主體，同時也決定著合同法律內容。新模式的改變，產生的影響是巨大的。一方面承認了公權力私法化的合法性，改進了農村環境監管的手段；另一方面，改善行政主體與相對人之間關系，提高相對人的參與感和使命感，使其更多的出于自身和社會的考慮，積極努力解決發生的環境污染問題。同時，農村環境問題本身涉及面廣，短期內難以解決，傳統監管模式依靠執法部門單一的罰款、整改等處罰措施只能暫緩污染的節奏。但要想真正有效解決農村環境問題，必須將長時間跨度內的各種復雜具體的權利義務關系，以及當事人之間的責任借以書面的形式固定在環境行政合同中。

三、促進環境行政合同實施建議

(一)完善環境行政合同法律法規

在我國現行國家層面的法律規范中，三大“行政程序法”[4]都沒有相關條文規定行政合同；《環境保護法》《清潔生產法》《大氣污染防治法》等環保法律中也并未提及環境行政合同的概念。同時，即便環境行政合同在地方實踐中取得一定成效，由于沒有相關法律法規的保障，其效力容易為人所質疑，一旦發生糾紛則無合法正當依據。因此，早日將環境行政合同納入立法議程，提供法律支持，以改善農村環境、加強生態文明建設。

(二)加強環境保護相關宣傳教育

農村環境問題的產生很大程度受傳統環境意識和自身習慣的影響，甚至一些口頭流傳的俗語更是深入人心，如“不干不凈，吃了沒病”。他們長期以來的生活方式決定了其對周邊環境狀況的認知態度，即漠視、無所謂、無暇顧及。這就表明我們無論使用何種手段改善農村環境，都必須首先考慮如何提升廣大農民自身的環境保護意識，讓其認識到農村環保的重要意義和實際益處，改變以往忽略生活環境，只顧個體發展的過程。從而，在觀念上樹立起愛護環境、重視環保的風氣，消除 “農村生活垃圾隨處扔，人畜糞便不處理”的窘境。具體來講，一要開展農村環保教育“進課堂、進村戶、進機關”。農村學校要為接受基礎義務教育的學生開設農村環保專題課，村委會要將農村環保科普知識宣傳到戶，鄉鎮機關基層領導應帶頭宣揚農村環保意識；二是通過政府、環保組織、高校學生自愿者組成宣講隊，下基層為農民宣講農村環保的好處，同時帶去實用的農村環保小技術進行推廣，從知識、意識兩方面開展環保教育。

(三)完善配套政策措施

相比傳統行政手段，環境行政合同作為一種治理和改善農村環境的新方法，其力度相對緩和，同時也較容易被農村居民所接受。但由于環境治理的過程需要一定的專業知識和技術，單憑一紙合同將義務分配給相對人，可能難以達到預期的效果。因此，環境行政主體在訂立合同過程中，一方面應將必要的技術指導作為自己的義務之一，列明在環境行政合同內，以確保合同的另一方當事人能準確的獲得技術上支持；另一方面，應當同時賦予環境行政主體對合同履行情況的監督權。該項權利不同于傳統的行政權力，其依據是雙方達成合意的環境行政合同。此外，為了取得更好的實施效果，還應建立起針對環境行政合同雙方之間的磋商機制，及時交流最新信息，環境行政主體根據合同的履行情況，調整細節并做出相應的指導。