城市管理面臨五大轉變

早在2011年，我國城鎮化率首次超過了50%，由“鄉土中國”走向“城市中國”，這在我國城市發展史上具有里程碑意義。

對我國城市發展與管理來說，既有機遇又有挑戰。因此，遵循城市發展規律，認清我國城市發展的新形勢、新情況、新特點，科學判斷城市發展與管理的態勢，積極做好應對之策，對于城市管理者而言，尤為重要。

從建設為主向管理服務為主轉變

截至2011年，我國城市數量增加到657個，城鎮化水平提高到51.27%，城市規模不斷擴大，人口1000萬以上城市5個，400萬以上城市14個，鎮區人口超過5萬的建制鎮740個。城鎮道路交通、給排水、供電、供氣、垃圾處理等基礎設施條件大大改善，教育、醫療、文體、衛生等公共服務設施水平不斷提高。

伴隨著快速的城市建設過程，出現了一系列問題。如，資源節約集約利用不夠，特別是土地資源和城市水資源問題日益突出；城市環境污染加大，大城市交通日益擁堵，外來人口管理與服務缺失，寬馬路、大廣場、超規模標志性建筑等城市形象工程層出不窮，等等。

在追求城市建設速度的過程中，忽略了城市發展質量，一味強調城市建設和城市規模，忽略了城市管理與服務功能。因此，亟待加強城市的管理和服務功能。

在管理模式上，由城鄉二元結構管理向城鄉一體化管理轉變，整合城鄉公共資源，提供城鄉均等化的公共服務品；在管理手段上，由傳統的街道社區管理發展到網格化精細化管理；在服務對象上，由單純滿足戶籍城市人口向滿足常住城市人口轉變，要把具備一定條件的，長期在城市生活工作的外來人口納入到城市服務體系中；在服務水平上，滿足基本公共服務均等化的前提下，要提供多層次、多類型、差別化的高中低檔公共服務品。

從做大增量向優化存量轉變

受國際金融危機、國內宏觀調控的影響，以及加快經濟發展方式的轉變等因素影響，城鎮化發展的重點將由追求速度向追求質量轉變，這意味著我國城市發展過程中，要由做大增量向優化存量轉變。

一是城市經濟規模從工業經濟主導向服務型經濟轉型。據研究報告顯示，2010年我國287個地級及以上城市（不包括市轄縣）實現地區生產總值25萬億元，約占全國經濟總量的60%。城市經濟已經成為我國經濟發展的主導力量，其中工業經濟是城市經濟最重要的支撐。

工業經濟屬于增量型發展，在其發展過程中將面臨很多問題，一是用地緊張的問題；二是用工荒問題，不僅是勞動力數量型用工荒，更多的是勞動力結構型用工荒；三是資源環境問題，一些工業發展對資源環境破壞嚴重，已經引起高度重視。

和發達國家相比，我國在服務業發展和經濟結構轉型方面明顯滯后，特別是生產性服務業發展更是嚴重滯后。城市作為我國經濟發展的主導力量，必須率先調整經濟發展方向，優化經濟結構。

目前在很多城市已經提出“騰籠換鳥”，“一巢數鳥”等政策，來盤活存量土地，鼓勵中心城區工業外遷，為城市服務型經濟發展騰出空間。從國家財稅政策來看，隨著營改增在全國全面推開、各地房地產稅的擴圍試點等都是通過調整存量要效益，將為服務業發展釋放空間，推動我國城市服務型經濟大發展。

二是城市用地規模從擴大新區建設向舊城有機更新和新區建設并舉轉化。

以往城市規模的擴大主要是通過新增建設用地來實現，自從2004年土地政策嚴控以來，國家嚴格控制新增建設用地指標，特別是耕地占用，嚴厲查處各類違法違規用地，實行最嚴格的土地政策。

這意味著，今后城市規模擴大，主要通過存量建設用地的調整，利用舊城改造調整城市內部的國有用地和集體用地的用途，提高容積率和密度，增加人口與就業機會。

從被動服務向主動服務轉變

我國用30多年的改革開放走完了發達國家二三百年的工業化過程，在經濟高速發展的同時也帶了一系列社會問題，發達國家用數百年時間來化解這些問題，但對我國城市政府管理者而言，這些都是全新的課題。

各級政府經常面臨考驗，通常是疲于奔命的被動式解決，頭痛醫頭腳痛醫腳，解決交通問題就是修路，越修越堵，解決住房問題就是蓋樓，樓越蓋越多，房價越來越高；教育、醫療、食品安全等由供應量不足向供應質量不高轉化，從而引發更多的社會問題。

應對快速工業化和城鎮化過程中出現的問題，迫切需要綜合性、系統性、主動性的解決辦法。

首先要轉變政府職能。由生產型政府、管理型政府向服務型政府轉型。隨著我國社會主義市場經濟體制逐步完善，要理順政府與市場、企業、社會的關系，從生產者、參與者、監控者轉變為服務者，實行政企、政事、政社分開，切實履行提供公共服務的職能。

49d04ca49ea471bb12f49efa447e5752c1d4e8bd2dd42f417cd9aef6509d9789其次，要創新社會管理體系。如，加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理格局；建立健全公共財政制度，為大眾提供非市場化的基本公共服務品；向社會組織購買公共服務；等等。

從精英決策向公眾參與決策轉變

在我國城鎮化快速發展的過程中，精英決策模式對推動我國城市發展起了重要作用。然而，隨著社會主義市場經濟不斷發展，精英決策模式的經濟基礎已發生改變。

市場經濟條件下，多元化的經濟結構催生了社會利益結構的分化，精英雖然愿意代表民意，但原有的整體利益結構已日趨多元化和碎片化，既當裁判員又當運動員的角色使得其在決策過程中無法保持公平性，容易忽視和侵犯弱勢群體的利益。

另外，隨著城市發展不斷成熟，公眾的覺醒意識、知識結構和社會期望也發生了改變，逐步從最初的以經濟增長為主導，轉化為提高生活質量，保留傳統文化，保護生態環境等社會和環境的多元需求，自上而下的精英決策模式面臨越來越多的問題，自下而上的公眾參與決策模式正逐步成為協調各方利益的一種必然選擇。

公眾參與決策模式要求保證公眾享有知情權、監督權、參與權和決策權，要把公眾真正納入到決策過程中，而不是簡單的、表面的形式參與。

從處理突發事件向常態化管理轉變

2006年底我國出臺了《“十一五”期間國家突發公共事件應急體系建設規劃》，標志著我國應急管理觀念的重大轉變。而2007年《中華人民共和國突發事件應對法》的出臺，則標志著我國突發事件應對的制度化、法律化和常態化。

加強社會管理創新、維持社會穩定等，均要求從處理突發事件向實行常態化管理轉變。

在人口服務管理、經濟組織管理、社會組織管理、境外非政府組織在華活動管理、互聯網管理、社會矛盾化解、社會治安、維護市場經濟秩序、精神衛生等方面等都要建立預測、預警、疏導、幫扶機制，防范和降低社會風險。

維持穩定已經成了我國經濟社會發展的一個重點。

鑒于此，應建立有限政府，避免政府在社會矛盾中處于首當其沖的位置，強化政府作為規則和程序制定者以及矛盾調節和仲裁者的角色；強化和完善解決社會矛盾和沖突的法治機制，使法治成為解決社會矛盾和社會沖突的長效的制度化手段。

此外，還需建立健全應急管理體系，提高危機管理能力，同時，整合基層資源和力量，形成社會管理合力，并加強信息化建設，提升社會管理效能和服務質量。

（作者系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心發展規劃部主任）