中國未來30年城市化發展的目標是什么

“城市化是當今中國最重要的問題之一，與中國經濟的許多結構性問題都息息相關。”上海交通大學特聘教授、復旦大學經濟學教授陸銘說。這也是把“中國城市化的未來”定為“公共利益論壇·改革對話”主題之一的原因。《瞭望東方周刊》作為唯一的支持媒體，全程參與了由復旦大學“當代中國經濟與社會工作室”主辦的系列活動。

這場以“中國城市化的未來”為題的對話，由陸銘教授主持，發言者是三位來自世界銀行的經濟學家：哈佛大學經濟學博士、世界銀行北京代表處首席經濟學家吳卓瑾（Chorching Goh），世界銀行農業和農村發展部首席經濟學家哈南·雅各比（Hanan Jacoby），以及世界銀行發展研究局首席經濟學家徐立新。

陸銘：城市化的“四大鴻溝”

在開始我們今天的演講之前，我將給大家總結四個關于城市化的特征事實，我把它們稱為“四大鴻溝”。討論城市化問題之前，需要知道幾個最基本的事實。第一個鴻溝是城市化與工業化之間的鴻溝。現在第二產業和第三產業占GDP的比重已經超過90%，但以城市人口計算的城市化率只有50%左右。城市化率和工業化率之間存在高達40%的差距。這是大家需要知道的第一個鴻溝，也是中國所面臨的一個非常嚴重的問題。

第二個鴻溝是“人的城市化”和“地的城市化”之間的鴻溝。地的城市化增長速度遠遠快于人的城市化速度。城市面積的擴張要比快于城市人口的擴張。第三個鴻溝是城鄉收入差距問題，根據國家統計局的數據，城市居民人均收入是農村居民人均收入的3倍多。第四個鴻溝是城市內部的鴻溝。根據官方數據，沒有城市戶口的外出務工者人數已超過兩億一千六百萬，這是一個龐大的數字。這意味著每六個中國人中就有一個是“移民”，然而他們卻不能均等地享受教育、醫療、退休金等公共服務。

當未來城市化進程繼續推進的時候，會有越來越多的人進入城市，“怎么讓移民融入城市，是未來我們必須面對的另一個挑戰。”

吳卓瑾：經濟有效率、社會包容與環境可持續

世界銀行新一任行長金墉首次訪問中國期間，他和李克強總理討論了一個協議，即世界銀行和中國政府合作研究城市化的作用。我們就土地、城市規劃、糧食、安全、農民工等問題分別撰寫7個報告。這里我重點談一下中國城市化研究的發現。

在過去的30多年間，隨著中國的城市化，中國經濟快速發展。城市化的快速推進與中國改革開放和融入世界市場同時進行，這意味著中國從農業向工業和服務業的結構轉型。我們知道，城市化背景下的經濟轉型，首先是從農業部門轉向制造業和服務業。在過去的時間里，中國大規模地減少了貧困，也開始了工業化進程。中國在過去30年已經做得很好，人均GDP翻了好幾倍，成為世界第二大經濟體。

但在社會包容性方面，中國出現了兩極分化，就像其他國家過去100年發展中所遇到的情況一樣。但中國的發展有一個特殊的地方，就是戶籍制度。戶籍制度不是靠市場力量形成影響的，而是通過政策來形成的扭曲。

在我看來，中國未來30年城市化發展的目標是：經濟有效率、社會包容與環境可持續，這三者之間是相輔相成的。在過去30年間，中國進行了第一次結構轉型，從農業經濟為主轉向以制造業和服務業為主。接下來中國將面臨第二次結構轉型，這次結構轉型應把中國經濟轉向以服務業為主，形成一個創新型的社會。這就是中國經濟有效的發展道路。

在社會包容目標上，過去30年中國大規模地減少了貧困，這是一個舉世矚目的成就。展望未來，社會包容性目標應該是創造更多的中產階級。根據中國目前的人均GDP，只有12%的人群可以被定義為中產階級。而韓國和日本，當經濟發展到中國類似階段的時候，已經有40%～50%的人群是中產階級。這個問題和剛才陸銘教授所提出的“四大鴻溝”是有關聯的。中國的戶籍制度存在扭曲，因為它缺少移民與城市的融合，城市中產階級的數量還是很少。我們認為在未來30年社會包容性的目標就是多創造中產階級。

在過去30年的發展中，中國引進了許多污染性的工業來進行中國的工業化和全球化，而未來中國經濟的發展需要更加注重保護環境，提高人民的生活質量。在這些方面，中國可以向其他國家學習，而其他國家也可以學習中國的發展經驗。我們希望我們的報告既可以記錄中國的問題，也可以提供中國的發展經驗，讓世界其他國家和中國互相學習。

為了實現這三個目標，我們將面臨怎樣的挑戰？

一個挑戰是地的城市化。我們可以采取一些措施克服這些挑戰：第一就是放慢城市土地的擴張速度；第二是加快移民融入城市的速度。這可以幫助中國接近它所確立的目標。我們認為中國應該給土地市場更多的自由，而不是過多的干預。

什么是優先措施？政府應從哪里開始轉變？在未來30年，我們需要考慮三方面：一是怎么讓農村居民自由流動；二是怎樣的政策可以讓移民和城市居民融合；最后是讓大家所享受的社會福利、養老金等可以隨著人的移動而流動。

這三點中最重要的還是土地，在給李克強總理的報告中，我們給出了一個非常大膽的建議，就是給農民完整的土地權利。

哈南·雅各比：農村轉型和城市化之間有緊密的聯系

這是我第二次來中國。我第一次來中國是在1986年，想收集一些數據。當時，只有1/ 4的人口居住在城市，現在50%的人口為城市人口。顯然，農村轉型和城市化之間有緊密的聯系。

現代化、結構轉型、農村轉型在世界范圍內都是廣泛存在的現象。這意味著勞動力從傳統農業轉移到現代產業。在美國只有2%的勞動力從事農業，有82%的人口是城市人口。我們該如何理解這個經濟現象呢？

結構轉型的分析有一個范式，主要集中于探討兩種力量之間的點相互作用：一種是農業生產率的增長。同時，存在恩格爾法則，也就是說，當人們的收入增加的時候，他們花在食物上面的支出占總支出的比例會越來越小。這意味著相對于制造業產品的需求，對食品的需求越來越少。因此，農民們被迫離開了農業，農業已不再需要這么多的農民。他們將向工業和服務業轉移。

這就是我們簡單的結構轉型理論，至于如何轉移到了現代經濟之中，這依賴于農業的增長速度，也依賴于人們學到制造業所需技術的快慢。所以，人力資本積累在這個過程中是非常重要的。

但是這個理論也有許多問題，比如人的問題。在這個模型中，城市都是相同的，每個城市沒有自己的特殊之處。我們找不到為什么人們轉移到城市的原因。而城市化正發生在中國。傳統理論并沒有解釋為什么農民工轉移到城市的原因。

城市是新居民學習現代工業所需新技術的地方。農民工轉移到了城市，農民在離開農村的時候并不掌握城市所需的技術，但他們在城市里學會了如何使用現代科學技術。隨著技術的積累，他們學習速度也會加快。在現實中，也許農民需要花上很長時間才能學會現代技術。但我們現在討論的是長期發展。這個模型的不同之處在于它說明了隨著時間的流逝，城市會更加吸引人，聚集越來越多的農民。

從這個意義上，政府在調整政策的時候，要允許這些過程發生，消除過渡階段的阻礙，因為這個過程是資源優化配置的過程。對中國而言，要讓農民可以自由買賣土地，以適應城市化的進程。

徐立新：政府應該做很多事情

當人們談到為城市化融資的時候，他們想到的第一件事是他們需要多少錢來進行城市化。我想換一個角度來考慮這個問題。

首先需要減少政府對經濟的直接干預。但我也想強調，政府的確應該去做很多事情。比如，使政府的財政行為更為透明，給各級地方政府適當的財權與事權，讓國有企業提供更為透明的財務信息，保護投資者和公民的權利等。

就金融系統而言，中國是以銀行為主的經濟體。銀行的覆蓋率，資產規模等方面確實非常強大。但從另一方面而言，銀行也面臨著許多問題，比如缺乏競爭。

與銀行系統相比，中國在股市上面遇到更多的問題。雖然中國在股市方面取得了許多成就，比如股市的快速增長，中小企業和民營企業的參與都在增加。現在的問題是，中國股市有著非常大的波動。從2000到2005年，股市價值損失了一半；從2007到2008年，股市損失了3/ 4的價值；2009年到2010年，其價值再度下跌。

在公共財政方面，重點是1994年的財政分稅制改革。分稅制改革取得了一些成就，比如逆轉了稅收收入/ GDP和中央財政收入/財政總收入下降的趨勢，并建立了良好的基礎設施，推廣了9年義務教育等。但另一方面，分稅制改革也帶來了很多問題。首先，地方政府對非預算收入的依賴使地方政府的的軟預算約束問題更加嚴重；其次，目前的分稅制也帶來了巨大的地區收入差距問題。 目前戶籍制度的限制也使城市內部居民對公共服務的享受差距巨大，而這也不利于提高中國國內消費。

當前中國不可持續的過分依賴土地財政的情形也是分稅制造成的后果之一。土地出讓收入已經成為地方政府最重要的預算外財政收入來源，與土地相關的稅收收入占縣級政府財政收入17%左右的比例。地方政府也用土地作為向銀行貸款的抵押，以此來為地方基礎設施建設融資。這導致的結果是，地方政府只看重短期后果，而經濟增長也演變為投資推動的經濟增長。

當前的干部評價體制對宏觀經濟也造成了重要的影響，這種管理體制鼓勵經濟增長卻不注重環境保護。環境支出占GDP的比例在不斷下降，而基礎設施投資支出占GDP的比例卻不斷增加。

根據2000年到2009年的數據，我們發現，雖然環境保護支出對環境有明顯的正影響，但城市支出卻嚴重向交通基礎設施支出傾斜。這是因為在交通基礎設施上的投資與GDP、土地價格存在顯著的正影響，前者影響市級黨政干部的晉升，后者影響政府的賣地收入。相比之下，致力于改善環境的環境支出與干部的晉升并不相關，對當地的GDP和土地價格影響也很小。

這些研究結果表明，如果環境質量與干部的晉升概率相關，那城市在環境改善方面的公共投資就會增加。