上海為何出臺改革豁免令

盡管近年來改革從未脫離上海市官方的話語體系，但是，當下上海對改革的迫切需求更勝以往。

4月，上海市人大常委會審議了《關于促進改革創新的決定（草案）》。這一草案因為一則特別條款而引起輿論關注：對依照決定規定程序決策、實施改革創新，而未能實現預期目標，且未牟取私利的，在政府政績考核中對有關部門和個人不作負面評價，不予追究行政責任及其他法律責任。

“改革失敗豁免條款”，被視為上海力主改革的信號。上海市政府法制辦主任劉華在向人大常委會進行《決定》解讀時說，該條款是上述法規性文件中的關鍵條款，“較之其他省市的同類法規，不作負面評價體現了最大程度的寬容”。

今年的全國兩會上，中共中央總書記習近平在參加十二屆全國人大一次會議上海代表團的審議時說，希望上海當好全國改革開放的排頭兵。

“上海對此看得很重。”上海社科院部門經濟研究所所長楊建文告訴《瞭望東方周刊》。

上海對于全國改革的特殊意義，上海市委書記韓正于今年1月在《求是》刊發的《奮力開創上海工作新局面》一文中有充分闡釋：上海開放度高，轉型發展也更早，一些其他地方沒有遇到的新情況、新問題，我們往往首先遇到，過去有用的一些老辦法不再管用，拿人家的現成辦法也不適合，只有先行先試、大膽創新，才能前進。

上海憂患

經濟連續“低迷”，成為上海最近幾年備受關注的原因之一。

根據上海市統計局公布的數據，2012年上海地區生產總值（GDP）同比增長7. 5%。有媒體統計，這一數據在全國各省區市中排在末位，這也是上海經濟增速在2011年位列全國“倒數第二”后的再次后退。

自2008年以來，上海經濟增速連續5年低于全國平均水平。對于這座一直被視為中國經濟中心的城市，頗為罕見。

2012年底，十屆上海市委召開三次全會。在這次承前啟后的會議上，上海市委書記韓正大談“憂患意識”。他說：“現在有的干部，信心虛足，看不到問題，看不到危險，攻不破難關，缺的就是憂患意識、實干精神和勇于擔當的責任。”

2013年1月22日，上海市委機關報《解放日報》進一步追問：“上海經濟該憂患什么？”

上海的經濟總量在2006年邁入“萬億元俱樂部”，2009年達到1. 5萬億元，2012年一躍超過2萬億元。對于實現“高位翻番”的上海來說，應該擔憂的不是速度。

上海對此有清醒認識。在連續三年將全市生產總值增長預期定為8%后，2013年上海的GDP增速預期首度下調至7. 5%。不出意料，這將是繼2012年后，上海GDP增速指標在全國再度“墊底”。

上海市政府發展研究中心主任周振華表示，上海真正要憂慮的，其實就是在轉型進入關鍵期也就是最痛苦期，能否真正看到嚴峻性，看清上海轉型發展的“底部”在哪里。

要筑底回升，實現經濟的平穩增長，上海經濟轉型至關重要。而要轉型，則必改革。

韓正在《奮力開創上海工作新局面》一文中甚至說：改革開放不進則退。上海已經到了沒有改革創新就不能前進的階段。

歷經數次轉型

多個數據顯示，上海已經進入全面 “轉型期”。

2012年全市第三產業增加值比上年增長10. 6%，增速快于二產7. 5個百分點。換言之，原先拉動經濟增速的“引擎”—工業增速已落至3. 1%，而幾年前對經濟貢獻顯著的房地產業，也失去了原先的地位。

上海市統計科學應用研究所課題組的研究顯示，2012年上海服務經濟將實現歷史性突破，預計第三產業增加值占GDP比重將突破60%的重要水平線。這被解讀為上海經濟結構轉型升級取得突破的一個重要標志。

在此之前，上海市曾經歷過數次經濟結構轉型。

1949年以后，全國一盤棋。在計劃經濟的背景下，上世紀五六十年代，上海完成了對舊工業體系的第一次改造。作為經濟基礎最好的城市，上海成為國家工業布局的重中之重，這決定了此后相當長一段時間里上海的經濟結構。到1965年，上海的鋼材、機床、棉紗產量各占全國的四分之一，縫紉機產量占三分之一，手表產量占到十分之九。

改革開放后，上海的發展速度一度落后于江浙粵等地。在此背景下，上世紀80年代末、90年代初，上海大幅度壓縮傳統產業，并大力發展汽車制造業、電子通訊設備制造業、鋼鐵制造業、生物及現代醫藥工業、電站設備及配件制造業和家用電器制造業等六大工業支柱產業。2000年前后，上海迎來又一次產業調整。在“十五”規劃中，上海的六大支柱產業演進為信息、金融、商貿、汽車、成套設備和房地產業。

在此期間，上海迎來經濟增長的高峰。從上世紀90 年代以來，上海經濟實現了連續16 年的兩位數增長。

盡管歷經數次調整，但是上海市的發展始終由工業主導。而且，在近年來，同整個國家一樣，在三駕馬車中，投資和出口始終是上海市經濟發展的主要力量。

在連續16年的高速增長中，上海市每年投資率基本在45%以上，投資對GDP 貢獻率達到40%以上。另外，自“十五”以來，上海市出口年均增長23. 7%。

2008年，國際金融危機波及中國，主要依靠大規模出口和大規模投資強力驅動的上海經濟猛然下滑。

五年試水

自2007年后，上海市委市政府的工作重心之一就是經濟轉型。

2009年，在接受鳳凰衛視專訪時，時任市委書記的俞正聲說，調任上海之后讓他感覺最大的難點有兩個，一個是上海的經濟轉型，第二個是歷史遺留的利益調節問題。

事實上，上海市最近5年經濟增長下滑，亦有自身主動謀求轉型的原因。

上海交通大學科技創業研究中心主任李湛告訴《瞭望東方周刊》：“要是還按照原來的路子走，客觀上會受影響，但經濟不會掉那么多。所以從好的一面看，上海的經濟轉型確實邁開了步子，考慮到轉型的需要，為了騰出空間，有很多事情是政府努力想拉下來的，比如控制能耗。”

為了加強對傳統制造業的控制，上海市下手不可謂不重。2012年，上海市政府與寶鋼集團就推進寶鋼上海寶山地區鋼鐵產業結構調整簽署協議。寶鋼將在未來5年內，陸續調整和壓縮上海地區的部分產能，其幅度約占寶鋼本部的30%。

在2012年6月的上海市政府例行新聞發布會上，上海市經信委副主任尚玉英表示，上海會對石化和鋼鐵產能進一步控制，“十二五”期間“不會再批新的鋼鐵生產線”。

與之相應，上海市過去5年在金融、航運等領域動作頻頻。例如，大型商業銀行二總部、上海清算所等功能性機構加快集聚，各類金融機構累計1227家，金融市場交易額達到528萬億元，股票市場、期貨市場規模躍居全球前列。

仍然任重道遠

在上海“四個中心”（經濟中心、金融中心、航運中心、貿易中心）建設的城市發展目標中，國際金融中心具有特別的位置，這不僅是上海的城市發展目標，也被視為一項國家戰略。

據2012年發布的2011年度“倫敦金融城全球金融中心指數”（GFCI）最新排名中，上海位居全球金融中心第八位。

俞正聲曾表示，要在2020年建成國際金融中心，尤其是形成符合國際慣例的稅收、信用、監管等法律法規體系，“這件事是非常困難的，我們跟香港的差距也就在這里”。

自上世紀90年代提出至今，“四個中心”的內涵已有明顯變化。上海市人民政府發展研究中心主任周振華表示，“四個中心”的重點是如何推進服務經濟發展。

稅制被視為服務業發展的一大障礙。為促進服務業的發展，2009年，上海在全國率先成為“營改增”的試點。第一批試點的65%左右是中小企業、小微企業，從原來按5%的稅率繳納營業稅，改為按3%繳納增值稅，企業稅率最高將可以由17%減至6%。這使得上海財政收入可能減少100億元，但為企業有效減負。

從數據增長來看，上海的服務業在近年來確實明顯增長，但深入觀察其結構卻仍不盡如人意。

以2009年為例，當年上海市服務業增加值增長13%- 14%，但起重要支撐作用的還是股市、房市，全年股市、房市對GDP貢獻率達到40%左右，拉動GDP增長超過3個百分點，拉動三產增長超過6個百分點。上海市發改委副主任肖林曾不無憂慮地分析道，相比并不穩定的股市、房市，一些金融服務業、信息服務業、航運服務業、中介服務業、生產性服務業等高端現代服務業發展仍然不足。

“上海應該干這個事”

“上海有危機感，但方向感還不明朗。原先上海的干部，工程師出身的比較多，現在要進一步轉型創新，不光是技術問題，還有理念、思維方式等問題。”楊建文說。

在《奮力開創上海工作新局面》一文中，韓正對上海市未來的發展目標如此闡釋：今后發展重點是現代服務業、先進制造業和戰略性新興產業。

“轉型大方向明確了，但路徑選擇還有些朦朧。從年初開始，上海逐漸形成了一個思路，達成了幾方面的共識。”楊建文說。

他首先提到的是工業升級。面對洶涌來襲的新產業革命，全國各省虎視眈眈。“上海的思路是，能不能形成一個產業集聚、整合、創新的平臺。”

最近兩年，不少滬企已在積極研究進軍機器人產業，這在目前被視為上海制造業轉型的一個新載體。據了解，寶山將成為機器人產業基地。

“這個產業對傳統產業帶動非常強，可以幫助實現自動化智能化機械化。從企業角度講是個出路，對國家來講，整個產業升級了，競爭力提升了。”楊建文強說，“動員整合資源，形成新的組合平臺，上海應該干這個事。”

另一個方向，就是上海投入多年的總部經濟。“上海需要的是跨國公司的運行中心，不一定是行政總部，要管理層，不要董事會。上海市不善于決策但是善于管理。”楊建文說，“對于上海來說，更重要的是整合配置全球的技術資源。”

怎樣讓民企做大

上海市社科院院長王戰認為，關鍵不在于產業本身，而在于推動產業發展的主體，對這個問題的認識有點錯位。“目標都是對的，問題是我們要通過什么樣的市場主體去推進。”

“我們曾經寄希望于國企在這方面起作用，但由于采取五年任命制，這使國企缺乏激勵和約束機制，難以促使其負責人義無反顧地去從事創新轉型。”王戰說。

外資企業對于核心技術的冷藏使得它們也無法成為創新轉型的主體，因此，創新轉型最終還是要靠民營企業的發展。

民企發展環境一直是經濟界熱議的話題，在上海同樣如此。俞正聲主政上海期間，曾多次組織民營企業代表座談會。這位上海市曾經的一把手也曾頻頻追問“上海的民營企業為什么長不大”？

“創新驅動，轉型發展，政府一定要有作為，但政府到底做什么？”李湛說。

上海社科院城市化發展研究中心主任郁鴻勝的觀點是：所有的改革措施，無非是一個放一個收，或鼓勵或限制。經濟上行時，更多是控制調整；經濟下行時，更多是放。

2月18日，上海市委常委會審議確定了六項市委重點調研課題，其中與經濟發展直接相關的兩項是深化本市政府機構和行政審批制度改革和深化本市國資國企改革。

李湛說：“發展什么樣的創新產業，政府可以有個初步規劃引導，但是很難判斷今后一定是什么產業好。因此，新興產業不能預先設定。創造環境、搭建平臺是政府最應該做的，而不是過多在具體項目上作決策甚至直接進行投資。”