四川“地震成長”再追蹤

“4·20”蘆山地震的顫動傳遞到5年前汶川地震震中映秀時，張家坪村民張小兵條件反射般沖到了籃球場上。震動很快停止，村里所有在汶川地震后重建的民房默然佇立。

重建的張家坪依山而起，建在岷江畔填出來的高臺上，村后就是沿著山勢蜿蜒的原213國道。張小兵的新家是村南頭第一戶，再往南走不到30步就是已作為地震遺址保護(hù)起來的百花大橋。當(dāng)年，這是從成都進(jìn)入阿壩等地區(qū)的唯一通道。

從百花大橋遺址溯山溝進(jìn)去，就是汶川地震的震源中心牛圈溝。5年前的5月12日午后，地殼從這條狹小的山溝撕裂開來，一次強震的遇難及失蹤人數(shù)超過8. 7萬。

原來的張家坪村就坐落在牛圈溝，全村33戶幾乎全部在強震后的數(shù)十秒內(nèi)徹底從地球上消失。迄今，包括張小兵妻兒在內(nèi)的數(shù)十名村民，依然深埋在地震后將牛圈溝填埋了數(shù)十米深的巖石砂礫之中。

重建后的新家是堅固的，張小兵擔(dān)憂的是屋后的山體會否在蘆山地震后出現(xiàn)滑坡或垮塌。擔(dān)心的事情并未發(fā)生。

而在蘆山地震震中龍門鄉(xiāng)古城村，80后小伙汪建不得不在開裂嚴(yán)重的屋前搭起簡易帳篷，暫時棲身。

除了9個月大的兒子額頭被劃傷外，汪建一家并無其他傷亡。但震痛同樣嚴(yán)重，接下來的幾個月，汪建和災(zāi)區(qū)不少民眾將在帳篷、板房中度過。

震后這些天，無所事事的汪建坐在龍門鄉(xiāng)公路旁的帳篷內(nèi)，看著各種救援力量開進(jìn)又離開，看著省、縣、鄉(xiāng)干部走近廢墟探勘災(zāi)情、安撫村民，又看著一度喧囂熱鬧的災(zāi)區(qū)漸漸冷卻安靜。汪建明白，他的生活被強震猛踩了一腳剎車，而現(xiàn)在又要重新啟動了。

進(jìn)步總以慘痛為代價。經(jīng)歷過汶川地震后，從政府的應(yīng)急反應(yīng)到社會力量的積極響應(yīng)，我們在慶幸大災(zāi)未再重現(xiàn)的同時，也從中汲取經(jīng)驗重新出發(fā)。

事隔5年，震中直線距離不到80公里的兩次強震，讓我們有怎樣的成長？

官員責(zé)任意識轉(zhuǎn)變突出

蘆山地震后7個小時，一支12人組成的映秀村民救援隊分乘兩輛面包車緊急趕往震中，車上帶著挖掘工具和干糧。

領(lǐng)隊楊和建在5年前的汶川地震中，曾和父親楊云青率先開著挖掘機(jī)在傷亡慘重的映秀小學(xué)等地救援。在連續(xù)9天的緊張救援中，楊家父子在兄妹4家10位親人遇難的情況下，配合上海、山東等地消防官兵先后救出被困105小時的女生尚婷、被困125小時的小伙蔣雨航等人，深受贊揚。

這次，十余個小時之后，楊和建趕到蘆山蒙頂山上展開救援。房屋垮塌嚴(yán)重，但傷亡遠(yuǎn)不像5年前那般嚴(yán)重，楊和建等人能做的是幫無家可歸的村民搭建簡易帳篷和臨時住房。

讓楊和建印象深刻的還有，與5年前地震后頭幾天幾成孤島的映秀不同，蘆山地震震中基層組織的激活、專業(yè)救援力量和物資的進(jìn)入以及通訊的恢復(fù)速度，明顯快了很多。

這正是作為蘆山抗震救災(zāi)責(zé)任主體的四川省此次頗受肯定之處。“12分鐘之后，我們就知道了震中和震級。”四川省應(yīng)急辦副主任駱西寧向《瞭望東方周刊》介紹，獲取信息的速度是汶川地震時沒法相比的。

他透露，正是吸取了汶川地震時一些地區(qū)連續(xù)數(shù)日與外界失去聯(lián)系的教訓(xùn)，蘆山地震發(fā)生后，應(yīng)急救援緊急啟動時先通過直升機(jī)向震中空投衛(wèi)星電話，以便第一時間建立起應(yīng)急通訊，保障前后方信息暢通。

各級官員的快速響應(yīng)，也可作為此次蘆山地震反應(yīng)較快的一個注腳。震后3小時，國務(wù)院總理李克強飛赴四川，他在專機(jī)上與四川省委書記王東明通話時，后者已經(jīng)在震中蘆山。

據(jù)駱西寧介紹，早在地震當(dāng)日上午11時左右，四川省委書記、省長就先后趕到了震中。

蘆山地震正值星期六。公開報道顯示，地震發(fā)生后，身在成都的雅安市委書記徐孟加一時找不到駕駛員，便自行駕車沿成雅高速趕回雅安。

掛職蘆山縣政府辦副主任的四川省委黨校老師唐昭霞也向本刊記者介紹，她在遭遇地震后當(dāng)即從雅安趕回蘆山，與縣領(lǐng)導(dǎo)匯合，領(lǐng)受任務(wù)。

“官員的責(zé)任意識還是很突出的。”四川省委黨校副校長郭偉向本刊記者表示，這是應(yīng)該加以肯定的重要轉(zhuǎn)變。

據(jù)郭偉介紹，地震后他曾幾次跟唐昭霞電話聯(lián)系，后者在連續(xù)幾天負(fù)責(zé)物資發(fā)放時還因現(xiàn)場混亂和災(zāi)民哄鬧而數(shù)度哽咽。

汶川地震后，四川省有針對性地依托既有的民兵預(yù)備役、公安消防和礦山救援等力量，建立起了三支綜合專業(yè)應(yīng)急救援隊伍，有數(shù)千人。

“8時17分，隊伍就迅速派往災(zāi)區(qū)。”駱西寧介紹，汶川地震后四川省投入三四億元，用于上述綜合應(yīng)急救援力量的裝備和人員配置。

他特別介紹說，在外界詬病蘆山地震后災(zāi)區(qū)道路擁堵時，應(yīng)急通訊、空中勘測等“生命通道”其實是迅速啟動并始終保持暢通的。“9點半，指揮部就派出飛機(jī)航拍災(zāi)區(qū)，第一時間傳回應(yīng)急指揮部。”

在四川省政府應(yīng)急辦二樓的應(yīng)急指揮大廳內(nèi)，本刊記者看到，偌大的視頻墻上能調(diào)看雅安災(zāi)區(qū)主要路口、災(zāi)民安置點、指揮部等關(guān)鍵點的實時信息。據(jù)駱西寧介紹，這也是汶川地震后，四川省新的應(yīng)急指揮系統(tǒng)啟用后迎接的首次真正考驗。

推動應(yīng)急管理的國家標(biāo)準(zhǔn)

反應(yīng)快速并不意味著應(yīng)急救援有序和規(guī)范。蘆山地震后的頭幾天，道路擁堵廣受詬病，也使得輿論對地方政府應(yīng)急管理水平心存疑問。

在駱西寧看來，地震發(fā)生后的搶險救援、臨時安置、災(zāi)后重建等階段并沒有嚴(yán)格的時間區(qū)分，都是同時交叉進(jìn)行的，這在客觀上加大了災(zāi)后政府應(yīng)急管理的復(fù)雜性。

據(jù)他介紹，四川省應(yīng)急辦并不是如外界所批評的未能及時預(yù)見可能出現(xiàn)的道路擁堵情況，在20日當(dāng)天已指揮救援力量采取了“梯隊進(jìn)入”的辦法。

他說，第一天進(jìn)入災(zāi)區(qū)救援的有1. 3萬余人，主要是專業(yè)救援隊伍和醫(yī)護(hù)人員。“后方還有2萬人待命。”這2萬人不是第一時間最急需的救援力量，“肯定不能放進(jìn)去，進(jìn)去之后道路會更加擁堵。”

不過，駱西寧也承認(rèn)，社會救援力量的熱情大大超乎想象。“在道路資源有限的情況下，如何有序統(tǒng)籌組織這些隊伍是需要總結(jié)的。”

這正是郭偉在四川省委黨校領(lǐng)銜的一個地震應(yīng)急管理研究機(jī)構(gòu)的關(guān)注領(lǐng)域。這一機(jī)構(gòu)的正式名稱是“5·12汶川地震災(zāi)害應(yīng)對研究與培訓(xùn)中心”。

據(jù)郭偉介紹，汶川地震后，四川省委黨校注意到加強政府應(yīng)急管理對抗震救災(zāi)的重要意義。在時任四川省委書記劉奇葆的批示下，這一機(jī)構(gòu)于2012年成立。

郭偉介紹，在展開對各級政府官員的應(yīng)急管理培訓(xùn)和危機(jī)模擬案例教學(xué)的同時，他正推動借助四川省委黨校的力量探索涉及政府應(yīng)急反應(yīng)、社會救援力量管理等內(nèi)容的災(zāi)后應(yīng)急響應(yīng)規(guī)范。

這與政府應(yīng)急預(yù)案并不等同。來自四川省應(yīng)急辦的消息顯示，過去5年來四川省業(yè)已建立了涉及各級政府、各個部門、各種災(zāi)害等大小約29萬個應(yīng)急預(yù)案，基本形成了完備的政府應(yīng)急預(yù)案體系。

“應(yīng)急預(yù)案非常必要。”郭偉認(rèn)為，而從此次蘆山地震來看，一些應(yīng)急預(yù)案依然針對性不強，“實際上發(fā)揮的作用還不是很大。”

事實上，應(yīng)急預(yù)案更多側(cè)重于危機(jī)或災(zāi)害發(fā)生時，各級政府部門如何快速響應(yīng)，而對社會、民間等自發(fā)救援力量如何管理則重視不夠。

在郭偉看來，在國家法律層面已經(jīng)頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，側(cè)重從宏觀角度“講原則”；在地方，各級政府應(yīng)急預(yù)案也基本健全，但涉及災(zāi)后應(yīng)急全方位管理的規(guī)范尚不完備。

一旦發(fā)生地震，社會救援力量應(yīng)該怎么做？郭偉認(rèn)為，這正是當(dāng)前災(zāi)后救援較為混亂的領(lǐng)域，承擔(dān)起這一管理和協(xié)調(diào)職責(zé)的顯然只能是政府。

郭偉透露，他領(lǐng)銜的上述機(jī)構(gòu)正試圖推動擬定地震應(yīng)急管理的國家標(biāo)準(zhǔn)，使得各個部門真正做到“有章可循”。

政府的救援邊界

汶川地震以后，四川省也已注意到地震發(fā)生時協(xié)調(diào)各方面力量的重要，而不僅僅局限于災(zāi)害發(fā)生時政府自身的應(yīng)急反應(yīng)。

據(jù)駱西寧介紹，針對地震后第一時間可能出現(xiàn)的通訊中斷和線路擁堵，四川省應(yīng)急辦和通信管理局就有協(xié)調(diào)機(jī)制，以便在地震后線路繁忙時，優(yōu)先保障應(yīng)急指揮系統(tǒng)的通訊傳遞。

機(jī)制保障是對應(yīng)急體系的有效補充。駱西寧說，在汶川地震之后，四川省先后建立起軍警協(xié)調(diào)、志愿者服務(wù)管理、物資儲備、監(jiān)測預(yù)警等多項應(yīng)急機(jī)制。

“比如信息報送，省委省政府就建立了六七個機(jī)制，比如可以直送，縣里直接發(fā)給省里，而不需要逐級報送。”

這其中，尤為重要的是“屬地管理”原則。2012年8月，新修訂的《國家地震應(yīng)急預(yù)案》發(fā)布，明確了抗震救災(zāi)堅持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地聯(lián)動、分級負(fù)責(zé)、屬地為主、資源共享、快速反應(yīng)”的工作原則。在涉及責(zé)任主體時，明文規(guī)定，“省級人民政府是應(yīng)對本行政區(qū)域特別重大、重大地震災(zāi)害的主體”。

就在蘆山地震發(fā)生當(dāng)晚，趕赴災(zāi)區(qū)的李克強總理在帳篷里舉行的指揮部會議上明確指出，下一步工作由四川省委省政府全面負(fù)責(zé)。

駱西寧也看到了輿論對此次蘆山地震存在過度反應(yīng)的議論。在他看來，這涉及指揮部是否能在第一時間對震中、震源及災(zāi)區(qū)人口分布、地理條件等實地情況的準(zhǔn)確把握。

“有些地方反應(yīng)過度，有些偏遠(yuǎn)地方又沒有關(guān)注到。”他坦承，這警示政府以后需要更下功夫，實現(xiàn)信息的有效對接和有力指揮。

在郭偉看來，過度救援的存在表明政府的應(yīng)急管理水平仍需提升。有雅安地方官員對本刊記者說，過度救援和大量救援物資的涌入，在某種程度上使得老百姓形成依賴心理，“等、靠、要”心態(tài)突出。

“政府可能全部兜底嗎？”該官員對此表示疑問。

汶川地震后，為加速災(zāi)后重建，創(chuàng)造性地采取了“對口援建”的方式，國家為此投資達(dá)數(shù)萬億元。汶川地震的震中映秀鎮(zhèn)廣受矚目，由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省東莞市根據(jù)嚴(yán)格的重建規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)重建，為此，映秀的重建比其他援建城鎮(zhèn)延遲近一年方才完成。

汶川地震五周年前夕，本刊記者再次走訪映秀鎮(zhèn)時，副鎮(zhèn)長徐才英坦言，映秀要再發(fā)生地震，呆在房間里是最安全的。本刊記者在映秀走訪時，仍在努力走出地震陰影的當(dāng)?shù)卮迕駞s對需要支付每平方米770元的價格購買安置房心有不滿。村民普遍的疑問是：“捐了那么多錢，為什么還要我們自己出錢？”

有學(xué)者指出，在地震應(yīng)急救援階段結(jié)束后，安置重建過程中政府“包辦一切”與充分尊重災(zāi)民意愿之間的沖突和協(xié)調(diào)，始終是考驗政府管理水平的重大課題。

“自然災(zāi)害發(fā)生了，政府有責(zé)任救援，但救援到什么程度，政府應(yīng)該管的事情是什么，這是蘆山地震后依然需要思考和研究的問題。”郭偉認(rèn)為，汶川地震后，有關(guān)的國家規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)還沒有建立，此次蘆山地震再次表明了厘清政府救援責(zé)任邊界、社會和民間救援力量作用空間的必要性。