“空氣保衛戰”磕絆起步

生活在北京的居民，已經持續多日忍受著霧霾與沙塵的雙重夾擊。“每天早上拉開窗簾先看看有沒有霧霾，我也有兩個口罩，給我女兒一個我一個。”十二屆全國人大一次會議新聞發言人傅瑩在兩會召開期間坦言對北京空氣的感受。

據公開報道統計，在地方兩會期間，共有24個省份的兩會代表提及空氣質量問題，內容涵蓋大氣污染防治的各個層面。有輿論認為，從推動政策的角度來說，這霧霾來得“正是時候”。

“修改《大氣污染防治法》”堪稱兩會期間呼聲最高的議案之一，眼下，該法修訂稿的征求意見階段已告結束，中國大氣治理試從法律層面獲得更嚴格、更具體的措施對大氣污染物排放進行控制。這也意味著政府將拿出更嚴厲的手段進行大氣治理。

隨著《大氣污染防治法》修改完成，“空氣保衛戰”將以覆蓋全國的方式拉開帷幕。值得關注的是，目前一些目標比較明確的大氣治理措施已經在默默施行或醞釀中，各地磕絆起步的實踐亦在推進政策進步。

PM2. 5推進空氣質量信息公開

“PM2. 5”是從2013年年初，才開始在中國74個城市進行實時發布的空氣質量監測數據。看似簡單的一條數據發布，背后潛藏著復雜的決策過程。

PM2. 5進入中國百姓的視線，源于兩年前的一條微博，2011年10月31日，地產商潘石屹轉發的一條微博稱：朝陽區某駐華機構定時播報的數據，北京空氣質量指數，307，有毒害，PM2. 5細顆粒物濃度為257。同一天，北京市環保局在官方微博里，寫著：空氣污染指數為132，輕微污染。

空氣中嗆鼻的灰塵味，最終引發了民間自測空氣質量行動。自測行動也席卷了廣州等地，隨著各路媒體持續跟進，關于PM2. 5的社會辯論不斷發酵。按照北京市環保局當時的說法，環保局不采用PM2. 5計算空氣質量指數，而采用PM10計算空氣質量指數。

實際上，從2007年開始，環保部已在10個城市組織開展PM2. 5的試點監測。相關人員證實，北京市包括各科研機構在內的40多個大氣監測站，早就對PM2. 5進行了監測，只是未向公眾公開而已。

之所以未將PM2. 5指數進行公布，除了傳聞中的“監測能力不足，布點太少”，更現實的理由是，在不包括PM2. 5的空氣污染指數下，當時全國70%以上的城市空氣質量可以達標，如按照世界衛生組織第一時期過渡標準，將PM2. 5納入修訂中的新國標，中國城市空氣質量的合格率可能會下降到20%。

2011年底，國家環保部就修訂中的環境空氣質量標準是否納入PM2. 5進行公開意見征求，最終因意見分歧未能通過。“有些地方還是怕空氣質量變差，面子上不大好看。”中國工程院院士、中國環境監測總站原總工程師魏復盛曾對媒體表示。

出乎意料的是，2012年3月2日，在國新辦的新聞發布會上環境保護部副部長吳曉青表示，PM2. 5平均濃度限值還是被增設到新修訂的《環境空氣質量標準》里。

地方政府對“面子”問題的擔憂終究沒能抵過“大氣治理”這個社會議題的發酵效應。2013年1月，74個城市的496個點位，按照新的空氣質量標準進行測定，進行空氣質量的“日報”。

2013年1月，河北省政協舉辦兩會新聞發布會，認為“經過認真督辦，一號提案關注的省會大氣環境治理取得了階段性成果”。尷尬的是，按照新的空氣國標監測，1月份全國74個城市中，空氣污染前10名中有7個是河北的城市。

人們對PM2. 5從陌生到熟悉的過程，幾乎見證了近兩年來中國空氣質量信息發布完善的新階段。

排放標準升級，成本分擔存爭議

空氣污染的信息在一定程度上得到公開，但公眾面對公開身份后的灰霾依舊焦慮。從更主動的角度來看，減排是治理大氣污染的長久之計，然而第一步——識別大氣污染的來源就很不容易。

2013年2月20日披露的復旦大學環境科學與工程系課題組的研究成果顯示，大量機動車尾氣排放是我國中東部大部分地區霧霾形成的主要因素。隨后，中國科學院“大氣灰霾追因與控制”專項組提出的建議中指出，治理霧霾需高度關注柴油車排放和油品質量。

事實上，各個城市政府的研究對于大氣污染的來源有著龐雜不一的認識，而“機動車排放造成大氣污染”是一個相對的共識。

“30年前我到北京時，路上沒有多少車，可是現在北京的機動車保有量已經站到了世界的前列。”國際清潔交通委員會董事會主席Michael P. Walsh告訴《瞭望東方周刊》。他援引2011年中國環境與發展國際合作委員會年會曾發布的一個數據：在北京、上海以及珠三角地區，機動車對城市PM2. 5的貢獻量達到了22%～34%。

目前，中國的一線城市已開始陸續采取對汽車購買的限制。在Michael P. Walsh看來，即便中國的機動車數量保持這種高速度增長，從國際經驗來看，只要依靠嚴格的排放標準，機動車污染的排放量依然是有可能下降的。

中國政府顯然已經意識到機動車污染控制是推進空氣質量改善的關鍵舉措。2013年1月16日，伴隨我國大范圍霧霾天氣緩解，受到社會各界廣泛關注的《輕型汽車污染物排放限值及測量方法（中國第五階段）》，正式向全社會第二次公開征求意見。

北京市政府在機動車排污污染控制上走在了前列，2013年2月，北京率先實施了國五機動車排放標準。

截至本刊發稿前，除北京外，國五標準并沒有在中國的其他城市實施。不少業內人士在接受本刊采訪時表示：制約機動車排放標準在全國范圍內進一步提升的最大障礙是油品質量。

“只要能夠供應更加清潔的燃料，中國就可以實施國六標準，實際上汽油車實現國四標準的時候，已經有了一些比較先進的PM2. 5控制技術，對于柴油車來說，就是對DPF的技術進行了強制的要求，這能直接降低PM2. 5的排放。”Michael P. Walsh告訴本刊記者。

油品里有諸多重要參數會影響到機動車的排放，關鍵性的是汽油中的硫含量。在低硫燃油保證供應的情況下，現在已經成熟的最新的PM2. 5的控制技術，能夠達到100%的PM2. 5去除能力，至少高達95%以上。

環保部機動車排污監控中心主任湯大鋼公開指出，清潔燃料主要是無硫的燃料，目前中國做不到無硫，可以先做到低硫，也就是50ppm或者10ppm的含硫量，如此就能實施全世界最嚴格的汽車排放標準，來解決汽車排放導致空氣污染特別是PM2. 5的問題。

從技術層面而言，油品質量的提升并不是難題，目前國內油品已經能夠做到10ppm的水平。但是排放標準能否順利推進并升級，還是落在“成本分擔”的問題上。

中國工程院院士、清華大學環境系教授郝吉明2012年3月與15位院士一起給國務院寫了一封信，浙江省提出了在今年把油品從國三提到國四，告訴老百姓可能要漲三毛錢，浙江的人大多數都有了心理準備，沒有因為漲錢不同意轉換。”

郝吉明提出，對油品價格上漲的問題，中央從節能減排的資金中給予適當的資助是應該的，因為油品質量提高之后對各種污染物的減排都有效果。同時中石油、中石化應通過技術革新，適當減少增加的成本，公眾再承擔一部分。

“煤炭消費總量控制”試化解統籌治理難題

2013年1月10日開始，連續6天，在中國環境監測總站網站“全國城市空氣質量實時發布平臺”頁面上，代表嚴重污染的“棕色小點”密密麻麻。

京津冀地區，包括北京、石家莊、保定、邯鄲、天津、滄州、廊坊、唐山等地連續發布大霧橙色預警，山東、四川、安徽等省市也發布了橙色預警，河南新鄉和開封甚至發布了紅色預警。

此次大氣污染的顯著特點是槽糕的空氣席卷了大半個中國，各地PM2. 5指數頻頻“爆表”（如果用空氣質量指數AQI來定性，指數超過500就屬于“爆表”），霧霾天氣超出了國際制定的空氣質量可以忍耐的邊界。

隨著城市規模不斷擴張，受大氣環流及大氣化學的雙重作用，城市間大氣污染相互影響明顯，相鄰城市間污染傳輸影響極為突出。在京津冀、長三角、珠三角等區域，部分城市可吸入顆粒物受外來源的影響為16%～26%。

顯然，新一輪的“空氣保衛戰”不能靠某一個城市單打獨斗，需要以統籌治理的方式，實現區域協調作戰。

“區域聯防聯控在中國已有一些短期成功的先例，比如2008年的北京奧運會，要求京津冀方面合作，類似的有上海的世博會、廣州的亞運會都是區域的合作，這三個城市舉辦大型活動的時候，周邊的城市也都采取了大規模的治理措施，包括工廠限產、交通限行。”Michael P. Walsh說，這些尚沒有形成長效的機制。

國務院2012年底批準的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》或許能讓人看到希望，按照規劃目標，到2015年，京津冀、長三角、珠三角等大氣污染嚴重的地區，細顆粒物PM2. 5年均濃度要比2010年下降6%。而這場緝拿PM2. 5的戰役要在2015年看到結果，必須建立統一協調的區域聯防聯控工作機制。

按照規劃，要在全國環境保護部聯席會議制度下，定期召開區域大氣污染聯防聯控聯席會議，統籌協調區域內大氣污染防治工作，然而從目前來看，聯席會議制度一直難以推進。“各地區都在強調各自的難點和利益。”郝吉明公開表示。

聯席會議制度之所以陷入困境，中國科學院大氣物理研究所研究員王躍思認為，最大的原因在于體制，環保部與省級政府之間屬于不同的行政職能劃分，地方環保局局限于地方政府的實際管理，難以起到有效的監督和執法作用。

各省區市之間有行政區劃的邊界，大氣污染物并沒有界限。環保部新的思路是，空氣污染治理不能再“各管一段”，要建立區域大氣污染聯防聯控機制。聯防聯控至少包括聯合執法機制、重大項目環境影響評價會商機制、環境信息共享機制、大氣污染預警應急機制。 一旦這些新機制啟動，傳統的環境管理思路將要進行重大的調整。

2013年3月15日，環保部副部長吳曉青的一番話給“統籌治理”帶來了新的希望，在兩會新聞發布會上，他宣布“十二五”期間將在京津冀、珠三角、長三角以及山東城市群開展煤炭消費總量的控制試點。這一措施將倒逼地方政府積極發展清潔能源，以改善空氣質量。

其實區域性的煤炭消費總量控制，近年來一直被呼吁。長期以來，煤炭一直占據著我國能源消費結構的主導地位，實行難度可想而知。眼下，隨著試點正式啟動，傳統的大氣污染治理思路將要面臨重大調整。