國家中央軍事委員會如何設立

作為中國領導層交接的一項重要內容，2013年全國兩會選舉產生了中華人民共和國中央軍事委員主席、副主席及組成人員。而在4個月前舉行的中共十八屆一中全會上，新一屆中共中央軍事委員會已然產生。

為何中國會存在這樣兩個軍事領導機構，它們的聯系和區別何在？

國家中央軍事委員會設立于1982年。彼時，經過修改的新憲法確定了新的國家政治體制，并沿襲至今。其中重要一項，就是設立國家中央軍事委員會。

這段歷史深刻反映了中國特有的黨政關系，卻鮮為人知。目前，僅有全國人大常委會原副委員長王漢斌在其訪談錄中作過介紹。

就《王漢斌訪談錄》中的相關內容，《瞭望東方周刊》近日采訪了十二屆全國人大內務司法委員會副主任委員陳斯喜。

作為著名的人大制度及立法專家，陳斯喜自上世紀80年代開始在全國人大工作，先后擔任全國人大法工委國家法室主任，香港、澳門特別行政區基本法委員會辦公室主任等職務。

002e9f4f9b62aa205a05462c03e9141adb0121861e0ec4ba63939850e7a7f313就《王漢斌訪談錄》中披露的與國家中央軍事委員會有關的內容，他說，歷史已經證明，中國共產黨對軍隊的直接和絕對領導，為國家和人民的利益所必須。“這一點，過去、現在和將來都不能動搖。而作為國家根本法的憲法，如何科學、適當地體現軍隊在國家機構中的地位和作用，處理好黨和國家與軍隊的關系，是我們長時期面臨的一項重大而復雜的課題。”

全國人大曾任免解放軍總部負責人

《瞭望東方周刊》：眾所周知，解放軍是在20多年的革命戰爭中由中國共產黨締造的軍隊。那么在1949年中共執政之后，是如何確定軍隊地位的？

陳斯喜：1949年，在政協共同綱領和中央人民政府組織法等憲法性文件的起草過程中，大家熱烈討論的一個重要問題，就是新中國實行什么樣的軍事制度。當時一致認為并確定，應總結新民主主義革命時期人民軍隊建設的成功經驗，徹底肅清軍閥割據的殘余影響，建立新型的人民軍隊。這個軍隊的特點就是，不搞地方武裝，以新民主主義的精神統一全國軍隊，黨的政治工作是軍隊的靈魂。

最終，根據政協共同綱領和中央人民政府組織法的規定，國家建立統一的軍隊，受中央人民政府革命軍事委員會統率，實行統一管轄和指揮。軍事委員會設主席一人、副主席及委員若干人。軍隊建立政治工作制度，適時實行義務兵役制，軍隊和平時期參加勞動生產。中央人民政府組織法第七條還規定，中央人民政府委員會行使的職權之一，是任免人民解放軍的總司令和副總司令、總參謀長和副總參謀長、總政治部主任和副主任。

據此，全國人大常委會于1954年曾根據國務院總理的提請，決定任命了總參謀長、總政治部主任等人員，以后又陸續通過了個別任免。這些都表明，建國之初，我國武裝力量的最高機關已成為國家機構的重要組成部分，軍隊向現代化、法制化邁出重要步伐。它為新憲法進一步確立國家軍事制度積累了經驗。

《瞭望東方周刊》：1954年憲法如何規定軍隊的地位和角色？

陳斯喜：1954年憲法將全國人民代表大會確立為最高國家權力機關，在這個前提下，各中央國家機關都由它產生，對它負責，受它監督，人民軍隊的最高領導機關也被納入人民代表大會制度的范疇。

憲法第二十條規定了人民軍隊的性質和任務，即“中華人民共和國的武裝力量屬于人民”，“它的任務是保衛人民革命和國家建設的成果，保衛國家的主權、領土完整和安全”。

第四十二條規定，“中華人民共和國主席統率全國武裝力量，擔任國防委員會主席”，而“中華人民共和國主席由全國人民代表大會選舉產生”，并根據全國人大及其常委會的決定，任免國防委員會副主席、委員。

這些規定以根本法的形式確立了軍隊在國家政權中的地位，表明它是國家機構的重要組成部分。這就從本質上確定，軍隊的最高指揮權為國家所有，實施軍事指揮的機關由國家建立并從屬于國家最高權力機關，其使命是完成國家規定的任務。在確立武裝力量最高指揮權的同時，1954年憲法還規定國務院“領導武裝力量的建設”，明確了管理和領導武裝力量建設的職權是國家行政權的組成部分，從而將武裝力量的建設納入國家建設的體系中。

應當說，1954年憲法對國家軍事制度的規定是符合當時實際的，特別是面對復雜的國際國內形勢，作為執政黨的中國共產黨能夠堅定和富于遠見地將武裝力量的領導和建設納入國家制度體系，為軍隊的現代化和國家機構的民主化指明了方向。但是，在十年動亂中，由于推行極左路線，國家的政權體制和國家機關之間的正確分工遭到嚴重破壞，人民軍隊的現代化和法制化受到阻滯。

比如1975年憲法在總綱中規定解放軍和民兵是“中國共產黨領導下的工農子弟兵”，“中國共產黨中央委員會主席統率全國的武裝力量”，并明確規定“全國人民代表大會是中國共產黨領導下的最高國家權力機關”，這就使得武裝力量在根本法上游離于最高國家權力機關乃至整個國家政權體制之外。1978年憲法也沒有明確武裝力量在國家中的地位。

王漢斌同志也提到，這兩部憲法中發生的一個問題就是沒有明確軍隊和國家的關系。

國家主席的地位和角色

《瞭望東方周刊》：根據《王漢斌訪談錄》，對于國家軍事制度，最終確定的憲法修正案與草案（討論稿）有很大不同，那么最初對軍隊地位是如何考慮的？

陳斯喜：軍事制度作為國家制度的重要組成部分，如何在1982年憲法中予以體現，是當時國際國內關注的敏感問題，也是參與憲法起草的同志和社會各界廣泛爭論的問題。經過長時間的討論和醞釀，并由黨中央最后決策，憲法終于以“中央軍事委員會”一節較全面和科學地規定了國家的軍事制度。這一規定是我們黨和軍隊以及全體人民在總結建國以來軍隊建設實踐經驗的基礎上作出的正確選擇。

在起草憲法草案初稿和討論稿時，各方面普遍認為，改革和完善國家制度，必須處理好黨和國家的關系，實行黨政分開，確立武裝力量在國家體制中的地位。那么，武裝力量在國家體制中應由誰來統率呢？

當時比較一致的意見是，應當由國家主席統率武裝力量。大家認為，1954年憲法規定由國家主席統率武裝力量是合適的，后來的兩部憲法是在黨和國家政治生活極不正常的情況下制定的，取消國家主席，規定由黨的主席統率武裝力量，混淆了黨與國家的關系，主張在恢復1954年憲法中國家主席的設置的同時，規定國家主席對外代表國家，對內統率武裝力量。

憲法修改委員會秘書處根據當時各方面的普遍要求，在草案討論稿中曾規定：國家主席統率全國武裝力量，擔任國防委員會主席；國家主席根據全國人大及其常委會的決定，任免國防委員會副主席、委員及解放軍三總部負責人；國務院領導武裝力量的建設。這些規定基本是對1954年憲法中軍事制度的沿用和恢復。

秘書處的同志認為，在規定國家主席統率武裝力量的同時，設立國防委員會有利于加強集體領導，并可以有黨外人士參加，因此討論稿特意保留了國防委員會。與1954年憲法不同的是，考慮到國家主席應處于比較超脫的地位，不能行使行政權力，討論稿又曾明確規定國家主席“不干涉政府工作，不承擔行政責任”。

程思遠提出“三個平衡”

《瞭望東方周刊》：對于這些內容，當時的不同意見主要有哪些？

陳斯喜：在征求意見的過程中，不少同志對上述規定提出了不同看法。有的提出，國家主席“統率全國武裝力量”，卻又“不干涉政府工作，不承擔行政責任”，而政府又領導武裝力量的建設，那么國家主席何以真正行使統率權？

有的提出，國家主席不干預政府，黨的主席不領導軍隊，將來一旦有戰爭，黨政軍能否統一行動？有的提出，國家主席統率全國武裝力量，但下面沒有機構，如何統率？有的提出，國家主席地位崇高，又承擔統率三軍的重大職責，如何對其進行有效監督，以避免個別人利用軍隊實施個人野心？還有的提出，1954年憲法規定的國防委員會實際上是虛的，并沒有起作用，是否有再設的必要？

這些問題都十分尖銳而現實，引起了憲法修改委員會直至黨中央的高度重視。經過審慎思考，人們發現，1954年憲法對國家軍事制度的規定，基本符合當時的歷史條件。但隨著形勢的變化，特別是總結“文革”以來的經驗教訓，那時的規定已不符合今天的情況了。

需要指出的是，早在1980年黨中央剛剛作出修憲決策的時候，就有群眾寫信給憲法修改委員會秘書處，建議將黨的中央軍委劃給國家，成立國家的中央軍事委員會。在憲法草案的討論中，有人曾建議，如要設立國防委員會，可否考慮和中央軍委統一起來，在黨內是中央軍委，在國家體制上是國防委員會。

在1982年3月憲法修改委員會第二次會議、全國政協常委憲法草案（討論稿）座談會上，程思遠曾建議，把黨的中央軍事委員會改為國家機構，由國家主席兼任軍委主席。他還提出，為保證國家長治久安，必須注意三個平衡，即軍事和政治的平衡、立法和行政的平衡、軍政和軍令的平衡。其中，國防部與軍事委員會之間的關系就是軍政與軍令的關系，軍政是軍事行政權的運用，軍令是軍事統率權的運用，軍政與軍令應當分開。

這位歷經幾十年風雨的政治家不僅力陳他對軍隊統率問題的精辟見解，還呼吁，趁老一輩無產階級革命家健在，應盡快在憲法中定下合理的軍事制度。

經過一年多的廣泛討論，1982年春，中央決策：設立中華人民共和國中央軍事委員會即國家軍事委員會，領導全國武裝力量；中央軍事委員會實行主席負責制，中央軍委主席由全國人民代表大會選舉和罷免，對全國人大及其常委會負責；武裝力量的建設，由國務院領導和管理。這一重大決策為在憲法中奠定什么樣的軍事制度指明了方向，并在1982年4月初被寫進憲法修改草案的修改稿。

根據王漢斌同志回憶，最后鄧小平同志提出，國家主席和軍委主席還是分開比較靈活，國家主席可以兼任中央軍委主席，也可以不兼任。那么憲法條文怎么寫？大家經過研究，在“國家機構”一章中增加一節，對中央軍委作出規定。

據小平同志的秘書王瑞林向王漢斌同志講，小平同志把稿子放在辦公桌上整整考慮了兩天。憲法中這一節是小平同志親自擬訂的。王漢斌同志認為，小平同志的語言很簡潔，他改過的條文給軍委的工作留下了較大空間，靈活性比較大。是楊尚昆同志提出，最好還是和中共中央的軍事委員會名稱一致起來，也稱中央軍事委員會。

時任憲法修改委員會副主任委員的彭真在《關于憲法修改草案的說明》中概括：這樣做，“明確了軍隊在國家體制中的地位，有利于加強武裝力量的革命化、現代化、正規化的建設，同時也便于應付當前世界動蕩不定的局勢。”4月27日，全國人大常委會公布憲法修改草案，交由全民討論，廣泛征求意見。

中央作出這一決策，特別是彭真同志的《說明》公開發表和憲法修改草案公布后，立刻引起國際輿論的普遍關注，許多駐京境外記者通過各種渠道詢問，為什么將原來由主席統率武裝力量改為由軍事委員會領導？國家設立中央軍事委員會領導全國武裝力量，那么黨的中央軍委呢？國家軍事委員會和黨的軍事委員會之間是什么關系？有關部門當時曾專門舉行記者招待會，胡喬木、胡繩、王漢斌等同志還親自草擬和批示對境外記者的答復。

軍隊的態度

《瞭望東方周刊》：對于這項關系解放軍地位的重大決策，軍隊方面有何意見？

陳斯喜：當時中央已經預見到，設立國家的中央軍委必然會在軍隊引起極大震動，許多同志會產生各種疑問，特別是可能產生擔心，設立國家的軍委是否預示著要改變黨對軍隊的絕對領導這一根本原則。因此，盡快向軍隊作一個說明十分必要。

在4月上旬，軍隊一定范圍的負責同志在座談憲法修改草案討論稿時也提出，有關軍事制度的規定比以前的憲法有重大變化，需要在軍隊內部發一個解釋性文件，以統一全軍思想。為此，經中央決定，并以中共中央的名義很快向全軍發出《關于憲法修改草案規定設立中央軍事委員會的通知》，在軍內逐級傳達和解釋。

王漢斌同志曾問楊尚昆同志，是否由軍委代黨中央起草這個通知。楊尚昆同志說，不用了，就由你們起草吧。

這份通知的代擬稿是由彭真同志親筆起草的。通知強調憲法草案有關軍隊的條款，全面和深刻地闡述了改革軍事制度的重要意義，回答了軍隊同志的種種擔心和疑問。

為什么要將軍隊納入國家體制呢？通知說，我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，黨所直接領導的人民解放軍同時就是國家的軍隊，這是沒有任何矛盾的。因此，作為國家根本法的憲法對軍隊在國家體制中的地位應當有所規定。同時指出，1978年憲法規定中共中央主席統率全國武裝力量，沒有規定軍隊同最高國家權力機關全國人民代表大會之間的關系，從國家體制看，是有缺陷的。

為什么不規定國家主席統率全國武裝力量？通知說，1954年憲法規定國家主席統率全國武裝力量，在當時是適當的，因為那時國家主席同時擔任黨中央的軍委主席。但是從長遠看，這兩個職務并不一定都由一個人擔任。如果仍然采用1954年憲法的規定，就可能會名實不符而在實際工作中造成很大困難。

設立國家的中央軍事委員會，是否意味著削弱乃至取消黨對軍隊的領導？不是。通知說，在國家的中央軍委成立以后，黨的中央軍委仍然作為黨中央的軍事領導機關直接領導軍隊。而且黨的中央軍委主席將會經過全國人大選舉擔任國家的中央軍委主席。這樣，黨的中央軍委和國家的中央軍委實際上將會是“一個機構，兩塊牌子”，就會更便于領導和指揮軍隊。同時，我軍長期行之有效的各項政治工作制度，例如黨委制、政治委員制度、黨在軍隊中設立政治機關、建立黨的各級組織和進行政治工作的制度，仍然將繼續堅持和發展，這就進一步從組織上和制度上保證黨對軍隊的領導。

設立中央軍委后，是由中央軍委還是軍委主席統率武裝力量呢？通知說，憲法修改草案規定中央軍委領導全國武裝力量，又規定中央軍委實行主席負責制。這就是明確規定了，中央軍委主席統率全國武裝力量，領導全軍的工作。

隨著憲法修改草案的公布，中共中央這一通知在軍內被迅速傳達。大家意識到，憲法修改草案對國家軍事制度的新規定，決不是否定黨對軍隊的領導，也不意味著軍隊地位的“降格”，而是對黨和國家領導制度適時和重大的改革，必將保障軍隊沿著民主與法制的軌道健康發展。全軍思想空前統一，堅決擁護黨中央的決策。

從“統率”到“領導”

《瞭望東方周刊》：最終又是經歷了怎樣的過程，才確定了目前憲法中的軍事制度？

陳斯喜：全民討論憲法草案中，不少人除流露出對上述問題的擔心外，還提出了許多有價值或是值得思考的建議。

有的認為，黨對軍隊的領導應寫得明確一點，不能回避，如黨的軍事委員會主席兼國家軍委主席可在序言或別的地方明確寫上；有的認為，憲法應規定，中央軍委對國家權力機關負責，受其監督并向其報告工作；有的認為，有關中央軍事委員會的條款較少，內容也不復雜，可以不單設一節；有的建議在憲法上載明，中央軍事委員會的組織由法律規定；還有人提出，“領導”武裝力量和“統率”武裝力量有什么區別？等等。隨著修改建議的不斷變化，憲法修改草案中“中央軍事委員會”一節的內容也經歷了數十次改動。

在歷時4個月的討論中，憲法修改委員會認真聽取和研究了各方面的意見。據王漢斌同志回憶，最后小平同志說，“序言”中已寫了黨的領導，當然包括軍隊在內。這樣就不必在條文中再予以規定。王漢斌同志覺得，這可是大事，沒有小平同志拍板，是誰也不行的。

中央軍委主席由全國人大選舉和罷免，向全國人大及其常委會負責，但由于軍事行為涉及國家機密，不宜報告工作。根據王漢斌同志回憶，六屆人大期間，有的常委會委員提出軍委向人大常委會報告工作。他向楊尚昆同志匯報了，楊尚昆同志認為可以考慮，但這件事后來沒有再提。

此外，前幾部憲法規定的都是“統率”武裝力量，由于“領導”的含義更為廣泛，不僅有統率的意義，還有組織和管理的意義，所以改為“領導”武裝力量更合適。

此外，憲法修改委員會秘書處經過反復考慮，認為：中央軍事委員會作為國家機構的重要組成部分，如不單獨列為一節，國內外勢必議論紛紛，對我政治上不利，應當保留。

對于軍事委員會是否要制定組織法存有爭論，一時難以確定，但可將原來分散于國家機構各節的類似規定綜合為一條，即“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會以及其他國家機關的組織由法律規定”，便于將來酌情處理；同時，對中央軍事委員會的組成作出規定，即由主席、副主席若干人、秘書長和委員若干人組成。這幾條決定，彭真在1982年10月曾專門寫信向胡耀邦、鄧小平匯報，在以后的討論中又略有改動。

經過這樣的討論，全黨、全軍和全體人民對確立什么樣的軍事制度已形成共識，五屆全國人大第五次會議通過的憲法將這一共識及時肯定下來。

20年來，我國武裝力量領導和建設的實踐證明，憲法的這一規定是正確的。