城鎮化演進30年

正如此前輿論所熱切期待的，2013年的《政府工作報告》單獨用200余字的篇幅闡述了“城鎮化”。本刊記者梳理近年《政府工作報告》發現，這種專門對“城鎮化”進行闡述的情況并不多見。

城鎮化，尤其是以人為核心的新型城鎮化，將成為拉動內需的最大潛力所在，這已成為學界共識。可以預見，隨著當前推進新型城鎮化步伐的加快，我國經濟發展和社會結構變遷將再一次迎來歷史性的機遇。

改革開放以來的30余年，是我國經濟社會結構飛速變遷的歷史時期。與此相適應，作為衡量現代社會進步標準之一的城鎮化，也經歷了內涵不斷演進和修正的發展歷程。

改革開放前：逆城鎮化傾向

新中國成立后，新生的人民政權熱情高漲地推進工業化，從而催生了新中國城鎮化的萌芽。然而，以計劃經濟體制為基礎，城鄉戶籍制度也在此期間形成，作為城鎮化前提的人的自由遷徙受限。

1958年1月，第一屆全國人民代表大會常務委員會第91次會議發布了《中華人民共和國戶口登記條例》，明文規定：農民由農村遷移到城市，必須持大城市勞動部門的錄用證明、學校錄取證明，或者城市登記機關的準予遷入證明。

這標志著戶籍制度的正式建立。此后隨著附著在城市戶籍上的福利越滾越大，中國長期呈現城鄉人為分割、城鄉二元結構嚴重對立的局面，從而導致城鎮化進程的緩慢和某種程度上的扭曲。

清華大學國情研究院院長胡鞍鋼對《瞭望東方周刊》記者表示，新中國成立之初的十年，主要是“國家推動城市化”；1959年后隨著“大躍進”的失敗，轉向抑制城市化、甚至出現城市化的倒退。

此后直到改革開放前，我國經濟社會發展呈現出明顯的意識形態特征，“以階級斗爭為綱”成為社會經濟生活的主題。“文革”開始后，隨著知識青年“上山下鄉”運動的推進，又出現了“反城鎮化”的傾向。

清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明向本刊記者分析說，在意識形態為主導的情況下，這一歷史時期城鎮化率提升極為有限。

即便如此，依然有學者展開了對城鎮化的初步研究。早在1958年5月，北京師范大學學報就曾刊載一篇文章《農村人民公社居民點的規模及其配置》，應是新中國最早提到“城市化”概念的文章之一。到1979年，南京大學教授吳友仁在《城市規劃》雜志上發表《關于我國社會主義城市化問題》，率先展開對我國城鎮化問題的研究。

80年代：鄉鎮企業帶來小城鎮繁榮

改革開放以后，隨著經濟體制PrjtYGGkmD6RS+HvRB9YqA==改革的推進，城鎮化迎來了全新的發展時期。

1980年10月，國家建委在北京召開全國城市規劃工作會議時，就提出了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展方針。1984年1月，國務院發布《城市規劃條例》，第一次以法規的形式確認了這一方針。

當時的背景是，“文革”結束前后，農村不少地方就地辦起了社隊企業，并在改革開放后迅速發展。1984年，社隊企業改名為鄉鎮企業。由此，我國農村經濟迅速繁榮，直接影響就是小城鎮的飛速發展。

1983年，著名社會學家費孝通在其家鄉江蘇省吳江縣（今蘇州市吳江區）進行農村調查時，發現原本凋敝的小城鎮因為鄉鎮企業的發展而重新勃興。費孝通判斷這將是我國農村又一次大變革的開始。他把相關思考寫成《小城鎮大問題》、《小城鎮 再探索》、《小城鎮 蘇北初探》、《小城鎮 新開拓》等四篇文章，陸續刊發于《瞭望》新聞周刊，產生了極大影響。他所主張的“小城鎮、大戰略”思想，由此成為改革開放初期農村城鎮化的主流思想之一。

胡鞍鋼認為，在1978～1992年間，伴隨著農村改革而崛起的農村工業（鄉鎮企業），有力地打破了城鄉二元結構的基本格局，農業剩余勞動力離土不離鄉、就地轉移至鄉鎮企業，在農村地區迅速形成了農業和鄉鎮企業并存的二元結構，加上城鎮部門構成了中國特有的三元結構，即農村農業部門、農村鄉鎮企業和城鎮正規部門。

其時，在團中央任職的李克強正在攻讀北京大學經濟學碩士、博士學位，他已注意到這一現象。他的論文《論我國經濟的三元結構》，還榮獲中國內地經濟學界最高獎項——孫冶方經濟科學獎的論文獎。

“在某種意義上，這一鄉村工業化的過程也就是鄉村城鎮化。”蔡繼明認為，這種城鎮化的特點是農民“離土不離鄉”，實現的是部分農村剩余勞動力的就地轉移。在蔡繼明看來，這是一種低級的、初級的城鎮化，因為這“實際上造成了資源浪費、環境破壞”。

隨著改革開放進一步深入推進，尤其是社會主義市場經濟體制逐步建立，上世紀80年代一度紅火的農村集體企業和鄉鎮企業，在市場競爭中優勢跌落，其所帶來的小城鎮發展也動力大減。

在市場規律的作用下，“小城鎮、大戰略”的城鎮化思路顯得有些不合時宜。1989年，國家將城市發展方針修改為“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”。從此，“積極發展小城市”的表述消失不見。

90年代至今：“半截城鎮化”

不過，進入90年代，“小城鎮、大戰略”的具體實踐卻并未消失。

胡鞍鋼認為，進入90年代后，國家關于城鎮化的思路仍然是發展小城鎮。他說，“發展小城鎮走中國式的城市化道路，這是從中國國情出發，并參照世界城市化的發展趨勢和共同規律而作出的戰略選擇”。

在胡鞍鋼看來，這一提法的出現主要是不希望大量人口聚集在大城市，避免出現某些發展中國家常見的“貧民窟”。

1998年，中共中央在《關于農業和農村中若干重大問題的決定》中正式提出了“小城鎮、大戰略”的問題。1999年，時任國務院總理朱镕基在九屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》中說，“要調整鄉鎮企業結構，推進小城鎮建設。”同一年，時任中共中央總書記江澤民也在中央經濟工作會議上強調：“發展小城鎮是一個大戰略。”

中國的城鎮化之路是非常獨特的。在胡鞍鋼看來，它既曾經歷過在傳統農業社會解體過程中形成的“飛地”城市，也經歷過計劃經濟體制下伴隨著政府強力發動工業化而發展的城鎮化，還經歷了人口和勞動力自由流動過程中大規模的城鎮化過程。

根據胡鞍鋼的研究，1992年至今，伴隨著戶籍制度改革和社會主義市場經濟體制的提出、建立和完善，私營、個體經濟迅速興起，大量農村勞動力大規模從鄉村遷往城鎮地區、甚至跨地區遷往其他地區，主要從事非正規就業，導致城鎮非正規經濟和就業出現爆炸性增長，迅速形成了正規就業和非正規就業并存的城鎮二元結構，與農村二元結構一起構成了中國特有的四元結構，即農業部門、鄉鎮企業部門、城鎮正規部門和城鎮非正規部門。

顯然，這一“四元結構”形成的過程也就是大規模城鎮化的過程。蔡繼明也認為，大量農村人口從農業部門轉到非農業部門，這本身就是城鎮化。

然而，城市向農民打開了大門，卻沒能讓農民真正融入城市。蔡繼明認為，進城農民已經從事非農業生產，在城市里也享受了一定的城市文明，受到了城市生活方式、思維方式的影響。但由于沒有獲得城市戶籍，不能享受醫療、教育、社保、住房、就業等方面的公平待遇，“這是一種半截城市化。”

這一持續至今的大規模城市化進程，呈現出政府主導的鮮明特征。蔡繼明認為，政府主導集中突出的表現就是先由政府做規劃，使得城市規劃面積不斷擴大；然后開始征地，對外招商引資、建新城。

“很多城市都是老城區之外再建一個新城區。”蔡繼明說，城市空間不斷擴展的同時，地方政府過度依賴土地財政，“這種城鎮化的直接后果是空間不斷擴大，但忽略了人口身份的轉移。”

不僅如此，這種政府主導的城鎮化還造成了土地資源配置不合理，大量的土地粗放使用導致浪費嚴重，并且嚴重加大了城鄉居民的收入差距，帶來一系列社會問題和不穩定因素。

未來：新型城鎮化

應該說，過去的30余年，中國城鎮化發展極為迅速。

資料顯示，1981年我國城鎮化率僅為20%，2000年達到了36%，到2011年時城市人口歷史性超過了農村人口，城鎮化率達到51. 3%。據胡鞍鋼介紹，歐美發達國家英國、美國、法國的城鎮化，在從20%左右增長至50%水平，分別大致經歷了100年、60年和65年，而中國從20%到50%用了30年。

不過，這種快速的城鎮化過程除了呈現出前述“半截城鎮化”的特征外，全國各地城鎮化發展水平也極不均衡。

沿海地區因為優良的地理位置和政策上的優勢，各種資源紛紛匯集于此，形成以出口導向型為主要特征的城市工業化，吸納了大量農村剩余勞動力，迅速推進了沿海地區城鎮化的進程。

胡鞍鋼認為，這一進程呈現出大城市帶動和輻射中小城市、形成“城市群”的格局，并且這種發展格局經由政策而被正式確定，成為中國經濟增長的主要引擎。

城市帶、城市群的出現，是最近十年來我國城鎮化的顯著特點。按照國家主體功能區規劃布局，我國將形成“兩橫三縱”的城市化格局。胡鞍鋼認為，這將大大不同于80年代和90年代“小城鎮、大戰略”的城鎮化思路，也不同于傳統的城市化戰略，而是現代要素集聚的城市群及經濟圈。

2008年國際金融危機爆發，以出口導向型經濟為主的沿海城市遭受沖擊，加上以往支撐我國經濟快速增長的廉價勞動力優勢漸趨衰減，過去30年中造就了我國經濟增長奇跡的工業化模式受到挑戰。與此同時，中西部諸多的中小城市隨著基礎設施日漸完善、勞動力成本較低，加上國家推動產業轉移步伐的加快，發展前景樂觀。

蔡繼明認為，如今已到了對我國城鎮化發展模式進行戰略調整的時候了，“從發展的速度、規模、采取的方式、走什么樣的道路、采取什么模式，都應該與過去30年有所不同。”

2012年全國兩會，溫家寶在《政府工作報告》中提出，要根據資源環境和人口承載能力，優化全國生產力布局，形成合理的城鎮體系和與國土規模、資源分布、發展潛力相適應的人口布局。

同年，中共十八大報告也明確提出，堅持走中國特色的新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，促進“新型四化”同步發展。

2013年兩會，溫家寶在《政府工作報告》中表示，“加快推進戶籍制度、社會管理體制和相關制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。”

輿論注意到，這是《政府工作報告》罕見地提到“自由遷徙”。

蔡繼明認為，新型城鎮化的著眼點應是“農村居民的市民化”，特別是已經進城務工的2.6億人。“把已經習慣了城市生活、也有相當穩定就業崗位的這部分人盡快變成當地的市民，這是新型城鎮化的一個要求。”

胡鞍鋼也認為，農業剩余勞動力不斷轉移至非農業部門、農村勞動力轉移到城市各經濟部門是一個動態過程，城鎮化不是簡單的人口比例增加和城市的蔓延式擴張，而是產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等全面的城市化。

這涉及兩個最基本的問題：戶籍制度改革和農村土地制度改革。“這兩個問題解決不了，其他都是空談。”蔡繼明說。