美國利益集團促進農村教育發展的策略研究

法國著名政治思想家托克維爾在《論美國的民主》中揭示：美國民主化的典型特征在于數量龐大、多元化利益集團在美國社會生活各個領域中扮演著無可替代的角色，對民主社會的發展起到了十分重要的作用。多元化的社會環境使得人們的經濟地位、政治信仰、文化背景、價值觀念等產生巨大的差異，多元化的利益訴求促成了不同階層、不同專業領域林林總總的利益集團。文化背景迥異的利益集團，為了達成各自的利益目標相互沖突、相互博弈。但是，社會發展的對立統一，使得異質組織之間在相互碰撞和依存下有可能達成共識，共同促進社會問題的解決。隨著近些年美國農村學區規模的不斷擴大，農村教育問題不僅影響農村社區的工商業發展、勞動力智力支撐，而且也成為國家追求教育公平和卓越的重要阻礙。農村學校與社區信托基金會、利奧諾·安尼伯格基金會、美國全國教育協會（NEA）、為美國而教（TFA）等利益集團積極指引、影響和協調，在農村教育問題研究、教育立法、經費投入、師資培訓等方面發揮了不可替代的作用。在此，筆者嘗試以新的視角審視美國利益集團促進農村教育發展的策略，以期對我國農村教育發展問題解決有所借鑒。

一、 美國農村教育發展現狀概述

據美國農村學校與社區信托基金會（Rural School and Community Trust）系列調查報告《為何農村事關重大2011～2012》（Why Rural Matters，2011～2012）調查數據顯示：目前，美國960萬學生進入農村學區，占公立學校學生數的20%以上。另外180萬學生進入那些沒有被劃歸農村的農村學校學習。合計共有140萬學生進入農村學校或進入農村學區，占公立學校學生總數的23%以上。而且，美國農村教育的規模和范圍還在擴大。從1999～2000年度到2008～2009年度，農村學區招生數增加了170萬以上，增長比例超過22%。全國公立學校招生增長數的70%來自于農村學區。在那些進入農村學區的學生中，有五分之二居住在貧困地區，四分之一是有色人種學生，八分之一在過去一年里居無定所。這些招生數的增加尤其在南部和西南部大多數的農村各州尤為顯著。農村學生增加最多的前五個州——德克薩斯州、喬治亞州、北卡羅來納州、田納西州和亞利桑那州，招生增加人數總量超過了110萬，占各州農村招生增量的半數以上[1]。農村公立學校規模的迅速發展，使得原有的問題和矛盾更加突出。這些變化使得政策制定者及社會各界越來越難忽視他們所服務的農村學校和學生所帶來的挑戰和全國性的教育成就目標所帶來的挑戰。

二、 美國農村教育中存在的問題及利益集團的對策

1.學生輟學現象普遍存在

（1）問題

據農村教育問題的多項研究，農村學生輟學現象已經在美國各州非常普遍，而且愈演愈烈。輟學的學生群體主要有：低收入學生、在經濟發展不景氣社區內極度隔離學校的學生、無家可歸學生、英語學習者、少數民族男性、進入貧困學校的學生、學業成績落后者等。這其中，經濟條件差和地域隔離成為了最為突出的原因。研究者普遍認為，輟學問題首先影響了國家的整體競爭力；另外，輟學者對自身未來經濟收入和對國家稅收造成影響；輟學增加了健康開支；輟學助長了犯罪率的上升，提高了犯罪審判成本；輟學造成對于政府福利和資助的過分依賴；輟學降低了參與民主投票或公民活動的能力和機會。由此看來，輟學不僅僅是學生本人一種意愿的表達，對個人終身發展帶來不利影響，而且從長遠看，更進一步影響了國家經濟發展、民主政治的穩定、社會公共秩序安定。因此，輟學問題逐漸引起了社會各界的廣泛關注。

（2）對策

①創建合作型社區教育環境，幫助學生學業成功

“面向未來之職業”（Jobs for the Future）是一個遍布43個州200多個社區的全國性非營利組織，它致力于評鑒、促進、提升教育與勞動策略，為努力促進美國進步的年輕人和成年人提供拓展機會。該組織呼吁各州決策者刻不容緩地關注農村學生輟學危機并積極采取行動。首先，該組織倡導與社區建立合作關系，充分利用社區資源，為學生提供以社區為基礎的學習機會，幫助學生依據自身的興趣和專業，制定切實可行的學習計劃。幫助學生增加社區服務的機會，促進與社區需要相匹配的、相銜接的專業發展。學生的利益和選擇有機結合、課程學習和真實世界應用的整合，使學生用不同的方式展現他們的能力。其次，積極/6ik3q96DLaNlCWshX0yvQ==地干預和支持創建合作、學習型的校園氣氛，大大降低了尋釁滋事等違紀學生的比例。另外，該組織參與學校課程改革，為學生設計雙重大學課程學習、雙重的中學課程學分的策略，以幫助那些輟學學生趕上并順利完成中學學業。在該組織的努力推動下，各州教育決策者認識到：輟學問題本質上是一種缺乏給予每位學生優質教育和為他們提供合格教育的公平信念。除非在每個社區、每所學校積極認識并應對這個問題，否則美國公共教育體制仍然可能對大多數弱勢孩子繼續造成傷害[2]。

②為優秀學生提供獎學金，減輕經濟負擔

農村教育發展的最大障礙——貧困，是導致其他一切教育問題的源頭。向學生提供資助，幫助低收入家庭學生走出困境是美國眾多基金組織解決農村教育問題的重要策略。利奧諾·安尼伯格獎學金項目（Leonore Annenberg Scholarship）是由賓夕法尼亞州立大學的公共政策中心主持，利奧諾·安尼伯格基金組織資助。該基金組織協同教育合作組織一道鑒別具有非凡智力、毅力和主動性的中學生，即那些能夠克服挑戰性的環境，展現特殊個性和學術成就者。有幸獲得獎學金者將獲得四年他們在美國任何一所獲得認可學院或大學開支的全額資助。獎學金基金項目使獲得者不必擔心經濟或家庭開支問題，專注于他們的學習，充分利用學術機會，為他們未來進入理想高校提供了自由選擇的空間。獎學金項目的另一特色在于它的靈活性與個性化支持體系的緊密聯系：每位獎學金獲得者在項目選擇、申報、為大學作準備的各個環節都配有知識淵博、有強烈責任感的學者指導。該基金項目每年都要派出五位學者，他們與學生在整個大學生涯始終保持著密切聯系，隨時提供指導和所需的反饋，真誠地關注個人的成長。被訪的許多農村獎學金獲得者認識到這些機會將改變他們的人生選擇，幫助他們重新對未來樹立自信。這一舉措，的確使一部分優秀的農村學生卸下了經濟包袱，把他們從輟學的困境中解脫出來[3]。

2.教師工資缺乏吸引力，造成教師數量不足、質量不高、流動頻繁

（1）問題

農村學區地域偏僻、專業隔離、教學條件差等因素，使農村學區在教師市場競爭中完全處于劣勢。但是低工資卻是影響農村學區對教師尤其是優秀教師吸引力的最為重要原因。據美國教育數據中心統計，2007～2008年度，公立中小學全職教師年平均工資（底薪）：城市教師為51，200美元，農村教師為44，000美元，所有教師平均工資為49，600[4]。另據農村信托基金調查研究報告數據顯示：到2011年，全美國范圍內，農村學區教師年平均工資支出是56，159美元。由此可見，農村教師年平均工資自2007年至2011年上漲12，159美元，但是除去通貨膨脹影響，農村教師工資仍舊處于尷尬境地。而且，農村教師工資隨著地域的差異、各州經濟發展水平以及農村學區的規模差異，也存在著巨大的落差，這就造成了農村教師尤其是高質量教師分布的不均衡。

《不讓一個孩子掉隊法案》（NCLB）要求到2005～2006學年末，每一所公立學校的教師都必須“非常合格”，即持有教師資格證書或經州教育部門認可。教師必須在其所教學科上證明自己的教學能力，并具有碩士學位的要求。這些對于農村學校難以滿足。地方教育當局出于自我保護，認為保留低水平教師和雇傭沒有經驗的教師，可以降低成本，因此，農村教師的學歷層次普遍偏低，教師隊伍的質量進一步降低。高需求的科目或專業領域教師：雙語教師、數學教師、科學教師、特殊教育教師更為稀缺。于是多學科教師成為一種普遍的現象，他們為多學科和多年級服務，并承擔課外職責，身心疲憊，職業怠倦感日益加強，造成了教師隊伍流失嚴重、頻繁更替。從美國全國范圍內看，教師流動率為15%，農村地區教師流動率有時高達30%～40%[5]。使農村學生難以獲得穩定、高質量的教育服務，難以建立穩定的師生合作關系，對于教師充分了解學生的生活環境、知識社會背景帶來了嚴重的負面影響，進而困擾著美國農村教育的發展。

（2）對策

①加強組織領導，為學校補充優質人力資源

“為美國而教”（Teach for America，TFA）是近年來在美國一個頗有影響的非營利性組織。其宗旨在于通過招募優秀人才執教、為領導活動投資、快速提高影響力等策略使生活在貧困中的孩子獲得優質教育。自1990年以來，已經有近33，000名各州教育領導加入到該組織，遍布43個州的300多萬組織成員在城鄉社區建立了高績效的學校，通過了一些具有突破性的教育立法[6]。另據美國媒體報道，2009年全美共有3.5萬名不同專業的大學畢業生申請TFA的400名教師崗位，申請人數較往年上升40%。其中哈佛、普林斯頓等常青藤名校的學生占到申請人數的11%，競爭異常激烈。該組織的創辦人溫迪致力于為美國欠發達地區培訓、輸送教師。該機構規定，只有全美頂尖大學的優秀畢業生且具有兩年以上志愿服務經歷才有資格申請該機構的職位。幸運者經過5個星期的暑期培訓后，再被派到全美各地的薄弱社區學校執教兩年。近二十年來，TFA項目已經向美國條件艱苦的26個學區派出了兩萬多名教師，成為支持美國公立教育發展的重要力量。

②開展個性化的社區培訓，滿足教師專業發展需求

教師教育機制是否健全直接關系到農村教師教育質量。據美國學者Barker和Beckner對美國教師教育項目和機構的調查，在眾多的教師教育項目中，關注農村教師教育的不足2%，只有28%的機構有關于農村教育的課程安排，只有3%的機構擁有涉及農村教學的科目[7]。農村學校與社區信托基金組織強烈支持為農村學校量身定做的社區教育，為農村教育者提供延展的、專業的發展活動。其特點在與：根植于特定地域的歷史、環境、經濟發展和文化；社區即學習的內容；側重于重要的社區問題的解決；社區成員在教學過程中建立起密切的合作伙伴關系；學習成果針對社區特色，滿足社區發展需要。這些非傳統的、常規的活動給所有教師提供了參與社交活動以及同行合作的機會。他們可以拋開家庭和地方學區的限制，與其他有相關工作和責任的專業人員進行有意義的對話。專業組織期刊、新聞簡報、研討會，以及州、地區或全國性的各級會議，也為教師的專業發展提供了巨大的幫助。比起其他的在職教育，教師們更加積極。組織成員間的共同合作、自愿參與、愉快交流等特點，激發了教師們共同參與管理的特權感覺，獲得了一種認同感和滿足感。該組織認為，利用當地環境并不意味著偏離國家、州或者普遍意義上的教育目標。事實上，社區教育通過促進對具體內容的深度思考、作為研究者與學者的持續性學術工作、滿足或者超越州或當地績效標準，恰恰能夠和聯邦NCBL高質量的要求并行不悖。

3.教育投資嚴重不足，學校生存陷入困境

（1）問題

美國對全國公立義務教育不分城市和農村，實行一體化的財政管理體制，撥款補助方式呈現出多樣性，但基本形式有兩種：一種是專項撥款，一種是基本資助撥款，即公式撥款。采用公式撥款旨在考慮學區在教育需求和教育財政能力方面的差異，主要用于維系學區與學校的基本運轉，體現公平性。但公式撥款作為主要的撥款方式，常常忽略了非常小的農村學區。因為公式撥款是在學生人頭數的基礎上分配的，這種撥款方式表面上看起來很公平，但農村學校本身學生少，還要維持昂貴的交通和設施維護開銷，在扣除這些之后就沒有多少錢用于工資、材料和儀器了[8]。學生數量低也導致各州在根據評估計劃對學校表現作判斷時出現統計數字比例失真現象，最終影響到財政撥款和捐助。1980～1993年間的學校合并運動雖然對此有所改善，但終因并校不增資，農村社區環境并無根本改善，反而徒增交通負擔，浪費學生時間[1]。孤立的農村社區獲得公共和私人資金的途徑要少于城市社區。農村社區人口居住分散，致使學校規模往往偏小，這成為制約農村社區教育健康有效運行的重要因素。在一些農村社區，學校往往是社區居民舉行聚會和其他集體活動的地方，多年來，學校已經成為當地文化的一部分。農村學校經常需要承擔超越教育孩子義務之外的其他諸如社交、娛樂和文化等多方面的功能，這些都增加了學區的運行成本，小規模學校正常運行更加舉步維艱。

（2）對策

①積極影響政府決策，改善農村學區基礎設施建設

在美國的很多州，教育資金都是來自于當地所收繳的財產稅。各學區都強調，教育稅金的多少應由地方決定，這種地方自主發展的財政制度，維持著地區間巨大的不平等，并進一步導致不同地區之間教育機會與教育結果的不平等[9]。在2000年前，美國800多農村縣區和4400多個遍布全國42個州的國家林區學校，教育經費主要來自木材銷售收入，而木材銷售市場萎縮、銷售收入銳減，直接威脅到了林區學校的生存。2000年，美國全國教育協會（NEA）向議會發起并最終獲得通過《保障農村學校及社區自治計劃》項目，該項目確保林區內學校獲得穩定的資金流，恢復了農村學校學生重要的教育服務，擺脫了眾多孤立的農村學校面臨關閉的困境。該項目至2008年已經期滿。2008年9月，美國最大的教育組織——NEA致信國會議員，強烈主張對于該計劃重新授權，它對于林區學校的生存具有基礎性的意義，并指出未能獲得重新授權和投資將導致全國農村學校經費投入的大幅度縮減，嚴重影響農村學校的進一步發展。在NEA的努力倡導下，2008年10月，《保障農村學校及社區自治法案》作為公法中的一部分得到重新授權。新的法案使學校每年可增加10萬美元專項撥款，用于學校的基礎設施建設[10]。

②利用權威研究成果，為決策者敲響警鐘

美國利益集團能夠對政府決策產生強有力的制約作用，不僅在于他們選擇有效的組織策略，更為重要的是他們擁有強大的專業研究團隊，能夠對相關問題進行全面、詳盡的調研，進行客觀評價，并提出行之有效的政策建議，從而為決策者敲響警鐘，推動問題解決的進程。本文所提及的美國農村學校與社區信托基金會，是美國最有影響力的農村教育組織。自成立以來，它一直致力于美國貧困地區的教育問題研究。自2000年起，該組織開始對全國50個州的農村教育情況進行研究評估，并在2001～2011年，每兩年發布一次主題為“為何農村事關重要”的評估報告。該系列報告依據嚴謹的研究指標、程序對各州教育情況進行對比。每一組評估報告不是前一次數據的簡單更新，而是對前一組報告統計數據和測量方法的審慎修改。報告提供信息和數據分析，揭示了農村公立學校及學區的優先政策需求，描述農村教育環境的復雜性，使政策制定者能夠更好地理解面臨的挑戰并能作出及時政策調整。這些利益集團依據詳實、權威、多樣的統計數據對農村問題進行深度分析研究，防止了教育領導者籠統地將農村發展落后歸咎于客觀困難的推卸責任的企圖，突出了在交叉的客觀環境下取得較好教育成績的努力，真正有利于表揚先進，督促較差的州盡快采取行動，促進整個美國農村教育的發展和提高[11]。

三、 結語

美國典型的分權化政治體制加上缺乏強有力的聯邦控制，導致在國家層面上管理的“真空地帶”。[9]這一地帶為各種集團的存在和發展提供了廣闊的空間。研究者普遍認為，在各種社會力量的激烈博弈中，由于集團謀取的只是自身局部利益，具有很大的狹隘性，往往使得他們不愿為整個社會的利益作出必要的犧牲，集團利益之間、集團利益和公共利益之間的矛盾無法從根本上避免。因此，利益集團對社會問題考量中存在著消極的一面，有時甚至在某種程度上阻礙了社會的發展。美國自20世紀80年代起，此起彼伏的教育改革提升了聯邦和州在教育政策上的地位，而與此形成對照的是，以各種利益集團為代表的社會力量在教育改革中也表現出了越來越強大的影響力。盡管在各種力量的激烈博弈中，對待利益追求的手段也利弊共存，但在客觀上，促進了社會各界對待教育問題的積極面對，主動尋求應對策略，使得集團自身利益和國家追求教育公平與優異的目標形成了一定的契合。

中國農村教育盡管因政治、經濟、文化、歷史背景等方面不同而與美國存在著巨大差異，但是不可避免地出現了很多共同的問題：師資隊伍數量與質量不能滿足現階段教育改革的要求、學生輟學、農村小規模學校面臨生存危機等。盡管我國政府在應對農村教育問題中已經做出了很大努力，取得了實質性的進展。但是，長期以來城鄉二元結構對農村教育帶來的深刻影響，在短時期內無法得到消除，教育均衡發展任重而道遠。隨著市場經濟的發展，社會力量參與教育決策過程也成為現今中國教育發展中一個突出的現象，這也可以看作社會民主制度的一部分。盡管利益集團在其發展過程中存在著諸多問題，集團與集團之間、集團與社會公共利益之間尚存在著諸多不和諧，但是，美國利益集團充分利用資金、社會影響力、專業研究成果等策略，使得農村教育問題在一定程度、一定階段得到有效解決，可以為我國解決農村教育問題提供寶貴的借鑒。

參考文獻

[1] Why Rural Matters 2011-12 [EB/OL].http：//files.ruraledu.org/wrm2011-12/WRM2011-12-narrative.pdf，2012-3-26.

[2] Rural Trust's Williams Joins Work on Dropout Prevention and Recovery [EB/OL]. http：//www.ruraledu.org/articles.php？id=2843， 2012-3-24.

[3] Rural Leonore Annenberg Scholars Appreciate Opportunity[EB/OL]. http：//www.ruraledu.org/articles.php？id=2842， 2012-3-24.

[4] “Public School Teacher and BIE School Teacher Data Files，”[EB/OL].http：//nces.ed.gov/surveys/ruraled/tables/c.1.b.-1.asp，2012-3-24.

[5] 李娟，秦玉友.美國農村教育師資隊伍建設探析.教育發展研究，2009（15-16）.

[6] Our Organization [EB/OL] http：//www.teachforamerica.org/our-organization，2012-3-26.

[7] 金睿.美國農村教師隊伍建設科學化路徑及其啟示.基礎教育研究，2011（5）.

[8] 轉型期后美國農村教育現狀及對我國的啟示[EB/OL].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_589743070100ch7x.html，2012-03-20.

[9] 戴維·T·康利.誰在管理我們的學校—變化中的角色和責任.侯定凱，譯.上海：華東師范大學出版社，2005.

[10] Letter to the Senate Urging Support for the Tax Extenders Bill[EB/OL]. http：//www.nea.org/home/20840.htm，2012-3-24.

[11] 廖英麗.不愿為？不能為？——美國農村學校與社區基金會的評估策略研究.上海教育科研 2008（4）.