普通高校廉政風險及其防控研究

【摘 要】 文章借鑒審計風險模型，將高等學校廉政風險分為固有風險、內控風險和管理缺失風險，在分析高校在招生錄取、基建項目、物資采購、財務管理、科研經費、校辦企業、學風建設和人事管理等重點環節的廉政風險及其監控措施之后，從加強領導、創新制度與業務流程、規范權力運行機制和構建保障體系方面提出了構建高校廉政風險防控體系的建議。

【關鍵詞】 廉政風險； 監控措施； 防控體系

近年，隨著我國社會經濟的迅猛發展，經濟體制發生了重大變革，整個社會處于經濟快速轉型的關鍵時期。高等學校作為精神文明和思想文化的傳承載體及創新源泉，如何正確處理服務經濟社會和提高教學科研水平之間的關系成為其時代主題。在過去的十年中，高校腐敗案件頻發，高校成為黨和國家反腐倡廉的重要組成部分，肩負著特殊的使命和責任。

對此，國務院發布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》及《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》等文件，提出對重要領域和關鍵權力行使環節進行監督并建立腐敗風險的預防機制。國內學者也開始陸續關注高校風險防控問題，出版了一系列有影響力的專著和文獻，如《高校重點部位關鍵環節廉政風險防控管理體系研究》（徐蘭，2011）、《我國高校內部風險及其管理研究》（翟華云和鄭軍，2011）、《基于風險管理的高校內部控制研究》（年素英，2011）《高校財務風險綜合評價與預警研究》（張曾蓮和吳雪琴，2011）等。學者們分別從風險管理、內部控制、價值管理、風險預警機制及體系構建等方面，以財務風險為重點，較全面地研究了高校腐敗風險問題，但仍7/XrlGcru3HdOn8sqvWWWQiD8+uuZ/jEK5SiVXDN3Ig=存在理論難以聯系實際、非系統化等問題。本文擬從高校廉政風險內涵界定、風險表現、風險防控重點及防控措施幾個方面對高校廉政風險進行全面研究，以期為政府制定高校廉政風險預防政策提供參考。

一、高校廉政風險的界定

據《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》（2008），高校廉政風險，是指高校黨員干部在教學、科研和其他行政管理等過程中，因崗位職責、業務流程、制度機制等漏洞，不能廉潔自律，而發生濫用公共權力謀取私利等腐敗行為的可能性。結合高校的辦學目的與行政工作的特點，借鑒審計風險模型的思路，可將高等學校廉政風險分為以下三種：

（一）固有風險

固有風險，也稱為外部環境風險，是指在不考慮高校內部控制政策或程序的情況下，由于崗位職責的內部因素和客觀環境的特殊影響，學校在崗人員在招生、預算管理、基建項目、賬戶管理等工作過程中發生失職瀆職等重大錯誤或舞弊的可能性。具體表現為行業的“潛規則”，如因工作對象、生活圈、社交圈等外部環境因素（客體）對個人（主體）的不利影響，而可能引發不廉潔行為的可能性。固有風險主要與具體崗位及其外部環境有關。

（二）內控風險

內控風險，又稱制度性風險，是指由于高校內部控制制度本身存在重要的缺陷或不能有效地工作，高校管理工作缺乏有效的制衡和監督機制制約，導致權利失控、以權謀私、濫用職權等風險存在的可能性。一般可通過高校在管理工作的內部控制健全性和有效性來評價。內控風險主要與高等學校行政管理的制度機制有關。

（三）管理缺失風險

管理缺失風險，屬于主觀操作性風險，是指由于管理流程上的漏洞或人員執行錯誤，致使學校行政管理環節存在舞弊風險的可能性。具體表現為在工作過程中，黨員干部不履行或不正確履行崗位職責，違反廉潔奉公的規定，利用職務便利謀取私利，導致濫用職權或不作為的可能性。管理缺失風險主要與高校管理人員的思想道德和業務操守相關。

二、高校廉政風險的重點監控領域

根據以上對高校廉政風險的劃分，可將普通高等院校的廉政風險監控點主要細分為招生錄取、基建項目、物資采購、財務管理、科研經費、校辦企業、學風建設和人事管理等幾個重要領域。其主要風險點及其防控要點如下：

（一）招生錄取

高校招生工作好壞嚴重影響著其本科教學質量。隨著陽光招生及網上錄取的開展，高校招生風險迅速減少，但仍可能存在風險：（1）錄取期間招生計劃調配，如在行使招生計劃調配權過程中，存在個人自由裁量空間大而出現不廉潔自律的可能性；（2）特殊類型招生考試中，可能存在違規向評委打招呼、遞條子或違規干預評委依規打分的可能性；（3）招生“潛規則”，如收受考生及家長錢財的可能性；（4）院系在新生入學復查和電子注冊時包庇考生舞弊的行為。

招生錄取風險的主要防控要點：（1）落實高校招生“陽光工程”，堅持招生政策、招生資格及有關考生資格、招生計劃、錄取信息、考生咨詢及申訴渠道、重大違規事件及處理結果公開制度，廣泛接受社會監督；（2）嚴格招生計劃管理，有效防范試題泄密；（3）完善特殊類型招生制度，提高特殊類型招生的科學化、規范化管理水平；（4）嚴肅查處徇私舞弊等違規違紀行為；（5）完善招生工作責任制和責任追究制。

（二）基建項目

在基建項目管理中，需要關注的風險：（1）基建項目前期論證階段，“超概算”、隨意更改項目內容、項目用途的現象；（2）招投標過程中，對需要公開招標的避免不公開招標，或泄露標底等干擾招標行為；（3）在工程款項支付程序中，存在虛報進度，隨意變更、騙取工程款、監理方不作為、財務處不按規定支付工程款的可能性；（4）資金來源的合法性方面，可能存在財政專項資金挪作他用、用財政資金支付自籌基建項目款、銀行專項貸款的基建項目互相挪用等風險；（5）基建審計程序存在審計量化標準體系的不確定性、審計人員少以及專業素質不高的可能性；（6）基建決算報告，工程驗收過程中存在對消防、節能、質量等驗收不夠重視、不及時辦理竣工結算或編造虛假決算報表、竣工結算初審不認真，對工程增項把關不嚴，未能及時確認等風險。

基建項目風險的主要防控要點：（1）科學制定學校事業發展規劃，控制建設成本；（2）堅持基建項目集體決策制度和按規定報批制度；（3）健全學校內部各項管理和監督制度，嚴格按照基本建設程序辦事；（4）合理編制投資估算；（5）規范招投標行為；（6）實施基建（修繕）項目管理與財務管理分離；（7）工程款項結算嚴格執行由基建管理部門行使簽認權，審計部門行使審定權，基建財務管理部門行使復核確認權，防止資金外流；（8）推行基建（修繕）項目全過程審計，開展基建部門負責人經濟責任審計。

（三）物資采購

根據高校物資采購流程，可能存在的風險點：（1）物資采購方式與投標領導小組批復的一致性風險，如采購經手人擅自更改采購方式；（2）合同簽訂者與中標人不一致風險，或中標人掛靠合同簽訂單位、單位負責人收受賄賂的風險；（3）合同款項的支付進度與計劃的不一致性；（4）驗收環節存在未經過設備驗收即支付貨款，或者需要留質保金的項目不留質保金的風險；（5）采購資金來源審核方面，存在未簽字或資金沒到位即開始采購、資金挪作他用、財政資金與自有資金混用等風險；（6）報賬手續與批復的不一致性。

物資采購風險的主要防控要點：（1）嚴格公開招標程序的執行；（2）建立內部采購部門，統一組織大宗物資的購買；（3）健全采購監管制度，規范操作程序；（4）加強對邀請招標、詢價采購、競爭性談判和單一來源采購的監管，防止暗箱操作，嚴禁商業賄賂；（5）加強物資采購的審核和審計工作；（6）規范教學研究設備的使用和報廢環節。

（四）財務管理

高等學校的財務管理方面存在的主要風險包括：（1）制度方面可能存在會計委派制與輪崗制度的全面執行存在困難；（2）預算編制過程可能存在二級部門對預算的不夠重視、預算編制方法不夠科學的可能性；預算執行中存在截留、占用、挪用或者拖欠收入、項目授權支付資金支付非項目內容等的可能性；（3）收支核算過程可能存在利用職務之便在工資核算、醫療費報銷、住房公積金核算等方面違規開支、報銷等現象；（4）賬戶管理過程中，可能存在私設“小金庫”、賬外賬，未按批復的用途使用資金，資金支付串戶等風險；（5）內審方面，可能存在審計質量控制不嚴的問題；（6）財務部門人員數量、職稱、年齡結構、學歷結構等不合理。

財務管理風險的主要防控要點包括：（1）健全會計機構設置，執行會計委派制度和財務人員定期輪崗制度，做到不相容職務相互牽制；（2）嚴格執行財務預決算制度，實施集體決策和財務公開；（3）規范教育收費管理，杜絕各種亂收費行為，健全經濟責任制；（4）嚴格執行“收支兩條線”規定，加強預算外資金管理；（5）堅決禁止“小金庫”，定期核對單位賬戶與銀行賬戶；（6）建立健全內部審計制度，單設內審部門，嚴格三級復核制度的執行。

（五）科研經費

科研經費管理方面可能存在的風險點：（1）校級項目申報及審批管理混亂，存在“潛規則”；（2）經費開支隨意，不按預算執行，缺少有效監督；（3）經費超支，或專款挪作他用；（4）科研成果轉化缺乏制度約束。

科研經費管理風險的主要防控要點：（1）將科研經費統一納入學校財務管理系統、集中核算，確保專款專用；（2）完善校內科研經費管理制度，堅持“一支筆”審批制度；（3）科學編制項目預算，經費報銷嚴格按照預算執行；（4）明確項目管理費、業務費的開支范圍和比例；（5）加強審計，對重大科研經費實施全過程跟蹤審計，杜絕假公濟私等行為；（6）根據國家規定，規范科技成果的轉讓管理。

（六）校辦企業

高等學校對校辦企業管理的關鍵環節主要存在于風險控制和收益管理、投資資金來源的控制與審核、對外投資資產及投資收益的全面、及時、準確反映以及審批權限控制等過程。涉及的主要風險點包括：（1）項目前期立項依據不充分，對預期償債能力估計過高，對信貸機構隱瞞負債，夸大盈利能力，突破實際償債能力進行貸款；（2）對校辦企業償債能力估計過高，使得償還債務時資不抵債，沒有科學的還貸計劃，導致iLLlhpHtGnqGYrO1Fbv9uB+biRCZXv+Ml0Ug/ft/G58=資金鏈斷裂；（3）授信額度超過學校貸款需求，擔心喪失發展機遇；（4）對校辦工廠的收益無法全面控制，造成資金外流。

校辦企業管理風險的主要防控要點：（1）建立學校資產管理中心，建立以資本為紐帶的校企關系，規避學校直接經營企業的經濟和法律風險；（2）杜絕以事業單位法人直接投資辦企業、學校所屬院系及各部處等非法人單位對外開展各種形式經營活動和投資活動的現象；（3）建立健全高校資產管理中心的財務管理制度；（4）規范管理國有資產，維護高校國有資產的安全；（5）建立完善的適應市場經濟體制的后勤保障體系。

（七）學風建設

學風是指學校師生員工在治學精神、治學態度和治學方法等方面的風格，是學校全體師生知、情、意、行在學習問題上的綜合表現。可能存在以下風險：（1）教師可能存在不規范的教學行為，如教師自身實踐或理論水平有限，導致教學效果差、教學質量不高；或者教學態度不積極，誤導學生；（2）學生不積極要求進步，學習主動性不高，態度不認真，不積極參加學校組織的各項活動，曠課逃學，考試舞弊，論文抄襲等；（3）學校的獎懲機制不公開、不透明；（4）缺乏引導學生學習習慣、培養學生綜合素質的各種主題宣傳活動。

學校各級人員需積極開展教風學風建設活動，具體措施包括：（1）建立教師教學的考核審評制度，對教師的責任心、教學態度、教學水平等進行評價；（2）鼓勵教師開展教學研討，加大對教師的培訓力度；（3）建立和完善規范學術權力的各項制度，整治學術不正之風，杜絕學術不端；（4）弘揚淡泊名利、廉潔從教、學為人師、行為世范的優良學風教風；（5）嚴肅考風考紀，嚴格處理考試違紀；加強補考和清考管理；（6）充分發揮專業教師、思想政治工作者、學生骨干的作用，充分利用黨課、新生入學和畢業生離校等環節開展學風教育。

（八）人事管理

高等學校人事管理的關鍵環節包括人事管理、干部選拔任用、教師聘任與職務晉升、考核與評先、干部出國出境管理、離任經濟責任審計及人才引進等方面，可能存在的風險：（1）干部選拔任用時，任人唯親，未按規定程序和條件選拔任用干部；（2）專業技術職務評聘中，因人因時設定任職或聘任資格條件；（3）工資晉升、調級等環節弄虛作假，暗箱操作，資格審核不嚴格；（4）違反規定招聘工作人員和聘用臨時人員等等。

人事管理風險的主要防控措施：（1）完善各項人事管理制度，堅持公開、公平、公正原則；（2）嚴格執行干部選拔任用、考核制度；（3）將職工工資晉升、調級、評聘的條件制度化程序化，嚴格資格審核，公開考核結果，嚴格按考核結果及有關規定進行聘任；（4）貫徹民主集中制原則，增強干部工作的公開性和透明度；（5）單位的負責人和人財物等權力集中部門定期輪崗；（6）落實領導干部離任經濟責任審計制度。

三、高校廉政風險防控體系構建

綜上，高等學校需充分借鑒其他學校和部門先進的管理經驗，結合自身實踐，尋找防控廉政風險的有效途徑，并把對權力的監督制約貫穿于重點領域和關鍵環節的管理過程之中，形成對權力制約更加有效、監控更加有力、干部更加自律的廉政風險控制體系。

（一）加強廉政風險防控的領導

在議事決策層面，需推行廉政風險全面管理理念。各高校要明確高校廉政風險建設目標，樹立高校風險管理理念，培育高校風險管理文化。建立健全風險防控組織結構，明確責權利效統一體系。

（4f0912e3ab67830928a3cb54d4201a7e45927f4a8f41ff8cd28a0c1c1d4f5d84二）創新管理制度與業務流程

在管理制度建設與業務流程構建方面，高校需加大對重點領域和關鍵崗位的監管力度。高校應規范招生錄取，狠抓學風建設，建立完善資金管理、預算管理、基建項目、國有資產管理、政府采購管理、校辦企業管理、收支核算等財務管理制度，細化各項管理流程；完善高校內部控制制度，提高信息網絡化水平。在制度建設方面，建立先進的、科學的人事、教學及財務管理制度，建立健全校內各級經濟責任制度，使得責、權、利緊密結合。

（三）規范權力運行機制

在辦學體制上，突破單一的國家辦學模式，逐步形成以國家辦學為主、社會各屆共同參與辦學的多種所有制并存辦學的新格局。在投資體制上，打破高校資金來源單靠財政撥款的局面，形成以財政撥款為主，高校自籌、民間投資、社會集資等多渠道籌措教育經費的新體制。在高校內部管理體制上，需明確高校在國家宏觀管理下，依法取得辦學自主權，并享有獨立的法人地位。在招生就業體制上，實行學生繳費上學、政府和社會助學制度，并推行畢業生就業由學校推薦、學生到人才市場應聘的雙向選擇制度。

（四）構建保障體系

管理制度的運行與業務流程的規范，到權力運行機制的實施，都離不開健全的保障體系。對此，各高校需建立健全督查、考評、獎懲、責任追究等工作體系，深入落實黨風廉政建設責任制，重視紀檢監察工作和隊伍建設。

最后，學校黨委、紀檢監察機關需充分利用校內外各種有利資源，在各級紀檢監察部門、高校工委、教育部門的指導下，協調與財政、稅務等政府部門的關系，通過加強銀校合作，確定人、財、物的重點崗位和關鍵環節，全面進行風險排查、風險預警、風險處置、風險管理與控制，構建預防廉政風險的長效機制。

【主要參考文獻】

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