創新思路和措施 努力破解就業結構性矛盾

就業是民生之本，關系到億萬家庭的切身利益；促進就業是安國之策，是社會和諧的重要基礎。從2013年我區就業市場供求關系看，勞動力供給與市場需求不相匹配、勞動者技能與崗位需求不相適應的結構性矛盾越來越突出，已經上升為我區就業工作的主要矛盾。為應對人力資源市場發展變化對就業帶來的影響，滿足企業用工需求，化解就業結構性矛盾，需要在思路、措施等方面有所創新。

一、我區就業結構性矛盾的主要特點

（一）第三產業是吸納就業的主體，但也是就業結構性矛盾的高發領域

從2005—2012年，我區就業人數增加了263.8萬人，其中第三產業增加了167.5萬人，占新增就業人數的63.5%。從2013年勞動力市場上半年各產業需求人數看，第三產業的需求人數為18.2萬人，占到總需求人數的65.8%，需求人數是一產的38倍，二產的2倍。從第三產業內部行業看，住宿餐飲、批發零售兩個行業需求人數占到勞動力市場總需求人數35%左右。雖然服務業對就業帶動能力比較強，但從2013年上半年勞動力市場供求關系看，勞動力出現短缺的前10個職業中有7個職業屬于服務業行業，主要集中在銷售和服務類領域；勞動力明顯富裕的前10個行業中有9個職業屬于服務業行業，主要集中在交通運輸、教育和辦公類領域。

表1 2005-2012年各產業就業人數及比重變化情況表

表2 2013年上半年勞動力市場各產業需求人數表

（二）制造業、建筑業是吸納勞動力的重要載體，但技術工人短缺

近年來隨著我區制造業和房地產業的快速發展，帶動第二產業就業人數快速增加。據統計，我區制造業和建筑業全部從業人員約占第二產業全部從業人數的60%以上，如果考慮到制造業和建筑業與服務業的關聯性，則制造業和建筑業間接提供的就業比例更高。從2013年上半年我區各地勞動力市場的統計數據可以看出，勞動力出現短缺的前十個崗位中，除了服務業領域的7個崗位以外，其余的3個崗位分別是車工、操作工、起重裝卸機械操作工，以上崗位主要集中在制造業和建筑業領域。

表3 2010-2011年第二產業各行業城鎮就業人員結構表 （單位：人）

（三）高校畢業生就業難，但基層單位普遍缺乏人才

目前我區的大學生就業市場并不是單純的供給大于需求的矛盾，更主要的是供給與需求的結構性矛盾。一是崗位與技能不對稱的矛盾。據相關部門統計，80%以上的用人單位反映，新招畢業生的技能不能滿足崗位需求，特別是高技能崗位和現代服務業的人才供給不足。二是人才分布與實際需求不對稱的矛盾。每年呼包鄂地區接收的高校畢業生約占全區總人數的2/3。而從人才的實際需求看，許多旗縣特別是蘇木鄉鎮急需一批教育、醫療、農機、農藝、農產品加工、法律等方面的人才，但每年僅有12%的畢業生到基層就業，到旗縣以下就業的畢業生更少。

（四）大量的農村牧區勞動力需要轉移就業，但其素質無法滿足招聘崗位需求

截至2012年底，全區農村牧區剩余勞動力為284.8萬人，從文化結構看，高中以下文化程度占到73.5%。從2012年農村牧區剩余勞動力轉移就業的行業看，主要以從事建筑業、加工制造業、餐飲服務業、交通運輸業為主。目前仍有大量的農村牧區富裕勞動力需要就業，但企業多需要一線操作工，沒有經過專業培訓的勞動力無法勝任此類工作，農村牧區轉移勞動者素質與需求崗位不適應的矛盾依然嚴重。

表4 2012年農村牧區剩余勞動力文化結構表 （單位：萬人、%）

（五）個體私營企業和靈活就業是擴大就業的主要渠道，但就業的穩定性和質量相對較差

從新安置就業人員去向看，個體私營企業從業人員和靈活就業人員約占新安置就業總數的76%。該類人群有大部分處于就業不穩定的狀態，缺乏勞動權益保障。目前由于受經濟形勢影響，部分企業生產經營困難，導致一線職工工資增長緩慢、用工不規范、規模性裁員、惡意拖欠工資以及不繳或少繳社保費等侵害勞動者權益的事件時有發生，勞動關系不穩定、不和諧的因素增多。

二、就業結構性矛盾的成因分析

（一）高端服務業發展滯后

從發達地區的經驗看，當第二產業不能提供足夠多的體面工作機會時，很多人就會進入第三產業就業。第三產業除了住宿餐飲等傳統領域外，還包括金融、保險、教育、信息服務等廣闊的領域，這些領域的工作環境和社會地位相對比較高。但是目前我區服務業整體發展水平還不高，一方面，服務業增加值占GDP的比重偏低且呈下行趨勢，服務業增加值占GDP的比重由2005年的39.49下降為2012年的34.4%，2012年比全國平均水平低10.2個百分點。另一方面，服務業內部結構不合理。商貿、餐飲等傳統服務業仍是服務業發展的主體，而金融、電信、房地產、信息服務等現代服務業仍處于低層次水平，不能成為吸納就業的主要渠道。

（二）實用技能型人才缺乏

雖然近幾年我區逐步加大職業技能培訓的力度，但由于技術工人培養需要較長的周期，一般從初級到中級再到高級需10年左右時間，即使是職業學校學生培養也需要3—5年的時間，不可能在短時間內培養出數量、質量、結構均能適應全區勞動力市場需求的技術工人隊伍。據預測，“十二五”期間，我區六大支柱產業的技師、高級技師缺口達到3萬人以上，而且主要集中在車工、操作工等一些工種。從2013年第二季度勞動力市場供求關系看，車工、操作工、起重裝卸機械操作工的需求人數分別是1936人、3206人和2289人，而求職人數僅為925人、708人和970人，缺口相當大。

（三）高校人才培養與社會需求脫節

一方面，高校招生、人才培養和就業創業各環節缺乏密切配合。高校招生部門只負責新生錄取、教務部門只負責按各專業教學計劃實施培養、人力資源和社會保障部門只負責安排就業，尚未形成招生、培養和就業一體化的聯動模式。另一方面，高校學科專業結構與社會需求脫節，高校按就業和社會需要主動調整專業設置的機制不健全。招生專業同質化，缺乏鮮明的地域經濟特色。畢業生理論和實踐存在脫節，就業創業能力不適應社會需求。

（四）新成長勞動力的就業預期不斷提高

目前，“80后”和“90后”新成長勞動力已成為求職者的主體，其中以高校畢業生和新生代農民工最具有代表性。從高校畢業生的就業情況看，目前機關、事業單位是眾多高校畢業生就業的首選。除此之外，在擇業過程中，高校畢業生往往對工作的報酬、工作環境、工作地點以及工作是否穩定等諸多實際利益的考慮多于對未來職業發展的考慮，不愿意接受薪水低、工作環境差和較為偏遠地區的工作。據調查，初次就業的高校畢業生，因企業工作環境、工作強度、工資福利待遇等未達到個人預期，流動率超過30%。流動性就業導致高校畢業生就業率不穩。從新生代農民工的就業情況看，他們的學歷越來越高，對職業、對生活的看法不同于他們的父輩，傳統意義上的“工作”已不再是生存的唯一途徑，他們對職業的選擇更加理性，不是以收入多少為第一要素，而是更注重職業的發展空間、工作的人文環境和物質環境，職業前景看好的企業或行業才是他們的首選。而目前企業需要大量的一線工人和服務員，這些工作崗位與新成長勞動力的就業預期存在較大差異。

（五）農村牧區轉移就業培訓與勞動保障不足

全區農村牧區勞動力以文化程度偏低的中年人為主，由于轉移就業上崗前適應性培訓缺乏，大量的農村牧區轉移勞動力勞動技能不能滿足工作崗位需求。2012年接受轉移技能培訓的農牧民工僅占轉移就業農牧民工的6%。同時，由于目前的培訓學校普遍存在教學實訓場地小、設備功能不全、資金投入不足、培訓項目單一等問題，技能培訓的針對性、實效性不高，技能培訓缺乏與市場需求的緊密對接。除此之外，農牧民轉移就業以非公有制的中小企業為主，由于缺乏強有力的約束機制來強制企業簽訂集體合同，建立集體協商制度，經常出現勞動用工惡意欠薪行為，導致農村牧區轉移就業穩定性差。

三、破解就業結構性矛盾的對策措施

（一）建立健全勞動就業宏觀調控體系

經濟社會發展與勞動就業管理脫節是造成就業結構性矛盾的最主要原因，一直以來，經濟和產業發展規劃制定隸屬于經濟管理部門，而教育培訓隸屬于教育和人社部門，造成就業需求信息不對稱，人才培養和就業培訓與用工之間缺乏有效對接。為此，要加快建立統一協調的就業信息溝通機制。一是研究建立產業發展規劃與就業的聯動機制。各地方和各部門在制定經濟社會和產業發展規劃及年度計劃時，要同時提出勞動需求規劃和勞動用工年度計劃，并將勞動需求信息提供給教育和人社部門，教育和人社部門匯總提出全區教育發展和職業培訓規劃和年度計劃。二是建立投資項目與居民就業相關聯的約束機制。把吸納勞動力就業作為投資項目的核準與審批的重要條件，按照項目投資規模和企業特點，分層次確定就業崗位數量，要求項目建設主體履行帶動就業的社會責任。在項目審批、核準和備案同時要提供就業計劃，在項目可行性研究環節要同時論證安排就業的有效途徑和措施，在開工建設時要明確吸納就業的崗位和人數，在生產運營時要兌現就業承諾并簽訂勞動合同。

（二）充分發揮現代服務業拉動就業功能

今后，現代服務業將成為新的就業增長極，以呼和浩特市為例，預計2013-2015年期間，現代服務業將吸納就業2萬人以上，僅云計算產業全面建成運行后吸納就業將達到1萬人。因此，要加快推進現代服務業發展，力爭使現代服務業成為今后吸納就業的主渠道。一是要加快服務業內部結構調整升級。在穩固傳統服務業的基礎上，把現代服務業放到優先發展位置。用足用好國家和自治區出臺的相關政策，進一步完善稅收減免、獎勵扶持政策。實施重點行業突破、重點功能區建設帶動和重大項目推動三大戰略，擴大規模，提升結構。重點推動大型云計算數據中心及衛生云等云服務平臺、現代物流園區、科技創業園區、文化創意產業園區等建設。二是加快現代服務業集聚區建設。科學制訂 “十二五”期間現代服務業發展的總體規劃，對各盟市現代服務業發展規劃認真梳理，依托區域特色，注重錯位發展，避免重復建設。結合各地的區位優勢，建立一批各具特色的現代物流園。整合旅游資源，打造文化旅游產業，把各地區、各類型休閑旅游項目進行整合，形成產業鏈條。對現有的各大城市綜合體要加大扶持力度，各級政府要創造條件，幫助招商選商，帶動當地就業。

（三）加快技能型人才的培養步伐

加強實用技能型人才隊伍建設是破解就業結構性矛盾的關鍵，今后要根據經濟社會發展要求，采取有力措施，增加實用技能型人才的有效供給。一是要加大對技能教育的政策支持力度，在各級財政職業教育經費預算中，按一定比例劃撥給職業技術教育機構，支持其發展。對建立長期實習基地的企業和民辦職業技術學校給予稅收優惠。二是破除束縛技工教育發展的體制性障礙。努力破除困擾技工教育的師資身份、職稱問題，因“斷頭”教育導致的技工教育上升通道堵塞等問題，形成科學的新型人才觀，發揮制度的引領和激勵作用。三是要完善服務體系。建立由政府牽頭和相關部門、職業院校和行業、企業專家共同組成的技能型人才培養推進委員會，開展引導性、鼓勵性的政策研究和產業現狀與發展趨勢研究，開發技能型人才培養方案，制定技能型人才培養規格與質量標準，并對技能型人才在領域、層次、結構、規模等方面加以科學規劃。同時，要建立全區技能型人才預警預測系統，對技能型人力資源的“家底”和需求動態進行科學統計和預測，科學、超前分析技能型人才需求信息，使職業教育對技能型人才的培養以及市場對技能型人才的需求更具可控制性、科學性和前瞻性。四是要進一步完善高技能人才的培養體系。充分發揮各類技工學校培養技術工人的主渠道作用，擴大技工學校的專業設置范圍，突出辦學特色。深入實施校企合作，支持企業在職業學校建立研究開發機構和投資建設實驗中心，通過校企合作，實現共同發展。大力發展民辦職業技術學校，探索市場化運作方式。以學校與企業合作為平臺，每年在龍頭企業、重點骨干企業中建立3-5個職業教育校外實踐基地，與學校合作開展“訂單式”培養、“菜單式”教學以及“教學-生產-科研”一條龍等培養方式。

（四）加強對高校畢業生就業的引導和服務

大力實施高校畢業生就業結構性矛盾化解工程。一是及時準確掌握各地區各用人單位就業需求信息，建立實時更新數據庫，并對大學生就業信息進行實名制登記，為有效化解大學生就業結構性矛盾提供“第一手資料”。二是建立健全就業信息對接平臺。由公共就業人才服務機構收集整理市場供求信息，分析把握市場動態，定期發布人力資源市場供求信息，為求職者和用人單位提供引導服務。三是通過優化教育培養模式，積極構建“招生—培養—就業”聯動機制，跟蹤分析畢業生各專業就業供求走勢，動態調整各專業招生規模。四是通過加強校企深度融合，實現專業與產業、企業的需求對接，不斷提高人才培養的針對性和適應性。強化大學生培訓實踐，推進產教結合與校企一體辦學，提升高校畢業生就業能力。五是加大擇業理念教育和輿論宣傳引導，幫助大學生樹立適應就業形勢和經濟社會發展需要的就業價值觀。六是通過政策引導和扶持，改善中小企業的就業保障水平，為中小企業搭建用人服務平臺，促進高校畢業生到中小企業就業。通過政府購買公益性崗位等方式，引導高校畢業生到基層就業。通過在全區范圍內開發社會管理、公共服務、便民、利民服務等適合高校畢業生就業的公益性崗位，實施就業援助，促進就業困難畢業生的就業。

（五）促進農村富余勞動力轉移就業

受地域及傳統的生活理念影響，我區農村牧區勞動力轉移就業成本高，而且富余勞動力轉移就業的積極性不高。為推動勞動力轉移就業，著重做好以下工作：一是加強對農牧民工轉移的組織服務。把建立農牧民轉移就業服務基地作為強化政府有組織勞務輸出的重要切入點，在勞動力用工比較密集的地區設立就業服務機構，了解發布市場信息，開展勞務合作對接，實施就業援助，維護農牧民工的合法權益。建立城鄉統一的勞動力就業市場和就業信息服務平臺，將就業信息網絡覆蓋到鄉鎮、村嘎查的就業服務中心。二是建立完善轉移農牧民正常工資協商和支付保障機制。對有組織轉移輸出的農牧民初次工資水平由輸入、轉出兩地人社部門和轉移農牧民代表與用工企業協商確定。輸入地區要嚴格規范企業工資支付行為，有效保障轉移農牧民的權益。三是調整完善社會保障政策。切實解決農牧民工待遇政策規定“硬”而實際落實“軟”的問題，避免城鄉二元結構演變為城鎮內的二元結構。重點在流動人口子女義務教育、流動人口享受基本醫療衛生服務方面放開限制，同時在農牧民工集中的開發區和工業園區、城中村、城鄉結合部建設相對集中的農牧民工經濟租用房。

（六）加快完善就業培訓體系

通過提高就業培訓的針對性和有效性，解決勞動力供需錯位的問題。一是建立企業空崗報告制度。要求企業定期向勞動人事部門報告空崗缺員情況，由勞動人事部門按需求開展定向培訓。二是提高就業培訓資金的使用效率。建議研究整合自治區人社、財政、扶貧、團委、婦聯、總工會等部門用于培訓的各項資金，按照“項目名稱不變、資金性質不變、經費渠道不變、工作責任不變”的原則，以旗縣為單位整合不同渠道的就業培訓經費，由旗縣政府打捆使用，增加對空崗缺員工種的培訓投入。三是研究建立差別化的就業培訓補貼政策。改變目前單純按人頭核算補貼的辦法，建立按人頭、工種相結合的補貼制度，根據不同工種的技術難度，科學核定培訓時間和培訓經費，對技術含量高、就業穩定性高的培訓項目，要適當延長培訓期限，提高補貼標準。四是加強對培訓機構的考核管理。全面推行就業實名制管理，把高校畢業生實名制制度逐步推向城鎮其他就業群眾和農牧民轉移就業群體。建立和完善對培訓機構的考核評價體系，根據培訓人員的就業狀況，對培訓機構實施績效考評。

責任編輯：楊再梅