區域經濟發展中的縣鄉財政困難研究

摘要：長吉圖地區的開發開放是全面振興東北老工業基地的重要舉措，也是實現東北亞區域經濟共同繁榮的必要條件。但是該區域經濟的科學發展受到省內區域經濟發展不平衡、縣域經濟發展滯后、縣鄉財政困難等因素的阻礙。本文從大力發展縣域經濟，加快建立縣級基本財力保障機制，合理劃分事權與財權，完善政府間很想轉移支付制度等方面提出對策。

關鍵詞：長吉圖；縣鄉財政困難；轉移支付；縣域經濟

縣鄉財政屬于基層財政，是國家財政體系的重要組成部分。縣鄉財政困難在我國有著普遍性。改革開放以來，長吉圖地區經濟發展呈現出不平衡性，突出體現在縣域經濟發展滯后和縣鄉財政困難。2009年8月30日，長吉圖地區成為開發開放先導區之后。長吉圖地區在全省經濟社會的發展中地位更加突出，如何行之有效解決這一問題，關系著長吉圖地區經濟的發展與振興

一、縣鄉財政困難的定義

李一花在《中國縣鄉財政運行及解困研究》一書中這樣定義：縣鄉財政困難是指在現行體制與制度框架內，即現行事權與與財權劃分背景下縣鄉財政出現的收入無法滿足支出需求的狀況。

二、縣鄉財政困難的衡量指標

（一）財政自給率

地方財政自給率是衡量縣鄉財政困難的核心指標。財政自給率是指縣鄉自有財力占財政總支出的比重。

計算公式：財政自給率=自有財政收入/財政總支出=財政總收入-上級凈補助收入/財政總支出。

財政自給率以1為分界線，大于1說明縣鄉政府財政自給能力不足，小于1則表示縣鄉政府財政比較充裕（見表1）。

（二）人均財力

人均財力包括兩個口徑：一是財政總收入與轄區內所有居民數量的比值；二是財政總收入與財政供養人員數量的比值。

人均財力Ⅰ反映縣鄉轄區內獲得公共資源的相對量，這一比值越高，說明獲得的公共資源的相對量越高；人均財力Ⅱ反映財政供養人員的保障程度，這一比值越低，說明財政供養人員的保障程度越低（見表2）。

（三）一般預算收入率

一般預算收入率是指一般預算收入占財政收入的比重

這一指標是衡量縣鄉財政收入狀況和收入質量的重要指標。如果一般預算收入占財政收入的比重高，說明該級財政收入能力比較健康、穩定；如果比值低，則說明預算外收入、基金收入、債務收入多，占比重高，也從側面說明縣鄉財政的困難——大面積依賴預算外收入（見表3）。

三、長吉圖地區縣鄉財政困難的原因

（一）制度性的因素

1.長吉圖地區縣鄉政府的事權、財權、財力不匹配，并且法律界定不夠明確。

我國在1994年進行分稅制改革時，沒有對地方和中央的事權、財權、財力做出明確的界定。在我國的分稅制改革前，長吉圖地區的縣鄉財政主要由縣級統收統支，各級政府基本上不存在債務。分稅制改革的實施使得長吉圖地區財權向上集中，但是與此同時事權向下沉淀。

2.長吉圖地區的轉移支付制度不規范，缺乏合理的結構。

轉移支付制度是國際通行的解決區域財力平衡等方面的重要手段。分稅制改革之后轉移支付金額絕對數量一直有限，并且轉移支付的金額層層遞減，真正轉移到縣鄉級政府的資金很少。但是與此同時，提供多種地方公共產品服務的責任一直是由縣鄉財政承擔。而且，在對縣鄉的轉移支付中，占很大比重的是專項轉移支付，一般也都會要求縣鄉對等地增加配套資金，真正意義上的均衡性轉移支付很少。

（二）經濟因素

長吉圖縣鄉財力不足的最直接經濟原因是：沒有穩定可觀的稅源。這與長吉圖地區縣鄉的地域分布是分不開的，長吉圖地區的縣鄉主要分布在農村地區，農業是很多地區的基礎產業。長期以來農村經濟的滯后，直接導致了縣鄉整體經濟發展水平較低。從2011年長吉圖地區各縣級行政單位的財政收入結構來看，只有營業稅占地方財政收入的比重較高，一般達到20%左右，最高的九臺市達到了28.84%，其他各個稅種占地方財政收入的比重都較低，尤其是在地方財政收入中個人所得稅的比重還不到5%。其次，財產稅制沒有發揮應有的作用。在國外財產稅一直是地方政府財政收的穩定可觀來源，而2012在長吉圖地區財產稅占地方財政收入的比重最低的農安縣只有5.25%，最高的和龍市也只有24.02%。

（三）政治及社會方面的因素

除了制度性、經濟方面的原因外，也不能忽視政治性因素和社會因素對縣鄉財政困難的影響。

四、進一步緩解縣鄉財政困難的對策

（一）實現財權、事權和財力的統一

緩解縣鄉財政的基本目標是實現財權與事權的統一。長吉圖地區應該逐步統一事權與財權，并且要合理劃分財政收支范圍，積極調動基層干部當家理財，明確劃分各級政府的事權。公共財政理論認為，中央政府應該負責提供全國性的公共服務，地方政府負責提供地方性公共服務，而且應該根據省、市、縣、鄉鎮的分級框架，對其進行層次化管理。

（二）完善財政轉移支付制度

由于中央和地方財權與事權的不對稱使轉移支付制度成為實現各級政府財力與事權匹配的基本手段。財政轉移支付制度既可以消除政府間財力的不平衡，又能夠實現各地公共服務水平的均等化。進一步加強和完善轉移支付制度，可以有效緩解長吉圖地區的基層財政困難，縮小各縣鄉之間的貧富差距問題上。從國際方面來看，以專項轉移支付和一般性轉移支付為主體，并最終弱化稅收返還的轉移支付制度，才是規劃的轉移支付制度。長吉圖地區的轉移支付制度要與國際接軌。

（三）大力促進長吉圖地區縣域經濟的發展

首先長吉圖地區的各級政府應按照公共財政要求，創造一個規范、開放、公平、公開、公正的外部環境，促進縣域內各類市場主體的發展和創新。其次進一步開放民營資本投資領域，放低門檻，在公益性事業領域和經營性基礎設施方面準許民間資本進入，做大做強民營企業；對于民營企業融資難的問題要努力在財政貼息、稅收、信用擔保等財政政策方面給予優惠政策。再次由于長吉圖地區應該大力發展特色農業和現代農業并努力延長農產品產業鏈，不斷提高農產品的附加值。積極開發長吉圖地區特色產品和名優產品。最后大力促進長吉圖地區旅游業的發展。

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（作者單位：上海理工大學）