事業(yè)單位預(yù)算績效管理初探

摘要：本文對(duì)事業(yè)單位預(yù)算績效管理提出了一些設(shè)想，提出了事業(yè)單位基本支出、項(xiàng)目支出預(yù)算考評(píng)應(yīng)遵循的原則和考評(píng)的內(nèi)容，對(duì)考評(píng)流程進(jìn)行了設(shè)計(jì)，希望對(duì)事業(yè)單位績效管理工作有所借鑒。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預(yù)算；績效管理

本文研究的事業(yè)單位是指依法設(shè)立的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等公益服務(wù)，不以營利為目的的社會(huì)組織或團(tuán)體，如學(xué)校、醫(yī)院。這就決定了事業(yè)單位所具有的四大特征：依法設(shè)立、從事公益服務(wù)、不以營利為目的、社會(huì)組織或團(tuán)體。

事業(yè)單位支出預(yù)算由基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算組成。基本支出是指行政事業(yè)單位為維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)發(fā)生的支出，包括工資福利支出、商品勞務(wù)支出和對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出等。項(xiàng)目支出是指事業(yè)單位為完成專項(xiàng)或特定工作任務(wù)發(fā)生的支出，一般包括基本建設(shè)支出、事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)支出和其他專項(xiàng)支出。

所謂預(yù)算績效評(píng)價(jià)，是指運(yùn)用一定的考核方法、量化指標(biāo)及考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)部門為實(shí)現(xiàn)其職能所確定績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進(jìn)行的綜合性考評(píng)，從而實(shí)現(xiàn)合理配置資源、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、規(guī)范預(yù)算資金執(zhí)行、提高預(yù)算資金使用效益和效率的目的。本文擬提出事業(yè)單位預(yù)算績效管理的一些想法，以指導(dǎo)實(shí)踐。

一、預(yù)算績效管理遵循的原則

（一）目標(biāo)管理原則

預(yù)算管理圍繞預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行，事前設(shè)定目標(biāo)，事中跟蹤監(jiān)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程，事后評(píng)價(jià)目標(biāo)完成情況，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將定性分析和定量分析相結(jié)合，分析其實(shí)際績效與計(jì)劃的差距，從而為相同或相似的項(xiàng)目等進(jìn)行績效評(píng)價(jià)建立堅(jiān)實(shí)、可靠的評(píng)價(jià)基礎(chǔ)。

（二）責(zé)任追究原則

預(yù)算資金的使用效果實(shí)行高效激勵(lì)，低效問責(zé)，財(cái)務(wù)管理指標(biāo)和社會(huì)效益指標(biāo)列入領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)管理和績效考評(píng)；同時(shí)，對(duì)其實(shí)施工作人員建立嚴(yán)格、完善的績效考核體系，從源頭上抓績效，促進(jìn)各級(jí)單位、工作人員有效、有序、及時(shí)地保證計(jì)劃的執(zhí)行。

（三）公開透明原則

預(yù)算經(jīng)費(fèi)申報(bào)、大額資金安排和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況，定期向社會(huì)通報(bào)，接受社會(huì)和廣大人民群眾的監(jiān)督，促進(jìn)績效進(jìn)程公開透明，避免腐敗現(xiàn)象的滋生。

（四）成本效益原則

企業(yè)是盈利性的組織，以營利為主要目的，而事業(yè)單位則是非營利性的組織或者團(tuán)體，必須從社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公共利益的綜合來考慮其成本效益原則，即以最小的成本來達(dá)到社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公共利益的最大化。

二、預(yù)算績效考評(píng)的難點(diǎn)及主要內(nèi)容

（一）事業(yè)單位預(yù)算績效考評(píng)的難點(diǎn)

從事公益服務(wù)、不以營利為目的是事業(yè)單位最重要的特征，由此也決定了事業(yè)單位的績效考評(píng)與企業(yè)績效考評(píng)有著本質(zhì)的區(qū)別，它不能簡(jiǎn)單地以利潤和經(jīng)濟(jì)成本為目標(biāo)，而是要衡量其在社會(huì)管理和公益服務(wù)活動(dòng)中所取得的成績和效果，而這種衡量存在三個(gè)較大的難點(diǎn)。

1.難以確定。所謂難以確定，是指公共服務(wù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確定，如中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量。我們希望中小學(xué)為社會(huì)提供素質(zhì)教育，但什么是素質(zhì)，如何衡量素質(zhì)，目標(biāo)難以確定。

2.難以量化。所謂難以量化，是指公共服務(wù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以完全定量衡量，如社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)主要是提供健康服務(wù)與健康教育，而由于區(qū)域的不同、服務(wù)對(duì)象不同，對(duì)此項(xiàng)工作的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)難以量化。

3.難以衡量。所謂難以衡量，是指公共服務(wù)的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)難以計(jì)算和獲取，對(duì)于企業(yè)來說，產(chǎn)值、利潤、合格率、成本等都可以通過企業(yè)的財(cái)務(wù)信息獲得，而事業(yè)單位則不然：一是有些工作的效果要經(jīng)過較長的時(shí)間才能顯現(xiàn)；二是針對(duì)公共服務(wù)的考評(píng)往往要引入社會(huì)評(píng)價(jià)的方式，要選擇相對(duì)數(shù)量的樣本進(jìn)行調(diào)查，實(shí)現(xiàn)成本較高，可行性較低。

（二）預(yù)算績效考評(píng)的主要內(nèi)容

事業(yè)單位績效考評(píng)目標(biāo)的選擇既要能衡量事業(yè)單位績效的社會(huì)公益性和經(jīng)濟(jì)效益性，又要選擇便于考評(píng)和比較的量化指標(biāo)。筆者擬提出績效考評(píng)內(nèi)容包括三個(gè)方面：被評(píng)價(jià)項(xiàng)目的總體實(shí)施進(jìn)度和完成情況；被評(píng)價(jià)項(xiàng)目預(yù)算資金的使用情況和財(cái)務(wù)管理狀況；績效目標(biāo)完成情況及取得的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)影響。

三、預(yù)算績效考評(píng)的流程設(shè)計(jì)

預(yù)算績效考評(píng)包括制訂預(yù)算績效目標(biāo)，預(yù)算績效運(yùn)行的事前、事中、事后跟蹤、監(jiān)控和管理，預(yù)算績效的評(píng)價(jià)與應(yīng)用三部分。

（一）預(yù)算績效目標(biāo)的制訂

1.預(yù)算績效目標(biāo)的制訂需遵循的原則

一是相關(guān)性原則。績效目標(biāo)的選取必須保證評(píng)價(jià)的結(jié)果能夠直觀反映單位績效目標(biāo)執(zhí)行的好壞。二是重要性原則。項(xiàng)目運(yùn)作后產(chǎn)生的結(jié)果和輻射是無限的，在指標(biāo)選取時(shí)應(yīng)突出重點(diǎn)，盡量選擇能明顯判斷執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)性指標(biāo)。三是可比性原則。績效指標(biāo)既要便于縱向比較，比較單位在一定期間績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，又要便于橫向比較，可與其他部門、單位的績效進(jìn)行對(duì)比。四是最后，選取指標(biāo)盡可能選取量化指標(biāo)，為項(xiàng)目評(píng)價(jià)和應(yīng)用提供可靠的基礎(chǔ)和依據(jù)。

2.項(xiàng)目支出的預(yù)算績效目標(biāo)

項(xiàng)目支出以每個(gè)項(xiàng)目為基本評(píng)價(jià)單元，預(yù)算績效考評(píng)以預(yù)算年度為周期，實(shí)施半年度和年度考評(píng)。跨年度重大支出項(xiàng)目，可根據(jù)項(xiàng)目完成情況實(shí)施階段性考評(píng)。

項(xiàng)目支出績效考評(píng)的內(nèi)容如下。

（1）項(xiàng)目總體實(shí)施進(jìn)度和完成情況。該項(xiàng)評(píng)估的是項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量目標(biāo)的完成情況、目標(biāo)完成進(jìn)度等方面。以基建項(xiàng)目為例，新增建筑面積、生產(chǎn)資本性支出可作為項(xiàng)目的數(shù)量績效目標(biāo)。

（2）財(cái)務(wù)管理狀況。項(xiàng)目執(zhí)行中財(cái)務(wù)狀況考察的是資金是否及時(shí)到位，是否嚴(yán)格按照預(yù)算及時(shí)間表使用資金，選取執(zhí)行率作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，中期考評(píng)的目標(biāo)為50%，年度考評(píng)的目標(biāo)為100%。

（3）經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公共利益。以高校基建項(xiàng)目為例，基建項(xiàng)目的社會(huì)影響包括學(xué)校教學(xué)科研、學(xué)生管理、行政教輔、后勤保障等方面，可以根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行的效果，選擇其中一個(gè)或幾個(gè)方面設(shè)定績效目標(biāo)。

3.基本支出的預(yù)算績效目標(biāo)

基本支出包括工資福利支出、商品勞務(wù)支出和對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出等日常性支出。基本支出預(yù)算績效按照部門經(jīng)費(fèi)年度執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

基本支出績效考評(píng)的內(nèi)容如下。

（1）預(yù)算執(zhí)行情況。該項(xiàng)評(píng)估的是當(dāng)年基本支出預(yù)算執(zhí)行的總體情況，是超支還是結(jié)余，可以用資金節(jié)約率、資金使用效率等指標(biāo)進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)。

（2）財(cái)務(wù)狀況。該項(xiàng)考察的是基本支出預(yù)算的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，可以用人均工資、人均辦公費(fèi)用使用效率、人均三公經(jīng)費(fèi)效率等指標(biāo)進(jìn)行考核。

（3）經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)影響。該項(xiàng)評(píng)估的是基本支出對(duì)改善民生的影響，以及產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。例如，當(dāng)年人均工資增長率的提升提高了員工的工資福利，將降低優(yōu)秀師資的流失，導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和公共利益降低，資源配置失衡等，可以員工離職率、群眾滿意率等指標(biāo)進(jìn)行考核。

（二）預(yù)算績效運(yùn)行的監(jiān)控和管理

事業(yè)單位可以成立考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)預(yù)算績效目標(biāo)的執(zhí)行情況進(jìn)行管理和監(jiān)督，實(shí)施中期績效考評(píng)（每年6月底）和年度績效目標(biāo)考評(píng)（12月底），了解目標(biāo)執(zhí)行中暴露出的問題，或者可能導(dǎo)致績效目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)的因素，及時(shí)進(jìn)行溝通和解決。

（三）預(yù)算績效的評(píng)價(jià)與應(yīng)用

通過考核和評(píng)價(jià)單位能否實(shí)現(xiàn)或超過既定的績效目標(biāo)，一要找到問題的癥結(jié)所在，尋找績效改進(jìn)的方向，改進(jìn)績效目標(biāo)體系，完善管理辦法；二要調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理配置資源，促進(jìn)單位改進(jìn)工作效率，完成預(yù)算績效；三要總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，尋找合適的機(jī)會(huì)加以推廣。

四、預(yù)算績效考評(píng)在實(shí)際中的應(yīng)用和發(fā)展方向

首先，在實(shí)際工作中，對(duì)項(xiàng)目支出要嚴(yán)格控制，在保證基本支出資金需求的基礎(chǔ)上考慮項(xiàng)目支出的資金需求。因此，項(xiàng)目資金的安排更為慎重，可以按照先基本支出后項(xiàng)目支出的原則開展績效評(píng)價(jià)工作，逐步推行基本支出績效評(píng)價(jià)。

其次，進(jìn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)，必須首先以社會(huì)公共利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益為基礎(chǔ)，針對(duì)不同的項(xiàng)目，充分運(yùn)用定性分析和定量分析相結(jié)合的辦法，綜合評(píng)價(jià)預(yù)算績效，做到綜合利用、切實(shí)可行，保證資金有效使用，促進(jìn)資源合理配置，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最大化。

最后，針對(duì)項(xiàng)目周期較長的時(shí)間特性，必須充分考慮貨幣價(jià)值的時(shí)間因素，以便能準(zhǔn)確、及時(shí)地反映項(xiàng)目的真正績效，找出實(shí)際與計(jì)劃的差距，促進(jìn)績效方案的切實(shí)可行，不斷提高事業(yè)單位管理水平。

上述的事業(yè)單位預(yù)算績效評(píng)價(jià)只是一個(gè)總體設(shè)想，較為粗疏，需要在實(shí)踐中分析和總結(jié)，從更多的細(xì)節(jié)上進(jìn)行補(bǔ)充和完善，只有這樣，才能更好地發(fā)揮事業(yè)單位預(yù)算績效考評(píng)的積極作用。

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（作者單位：李強(qiáng)，同煤集團(tuán)朔州煤電公司；王利崗，大同煤礦集團(tuán)有限公司云岡礦財(cái)務(wù)科）