貧困縣區推進義務教育均衡發展的實踐探索

四川省南充市嘉陵區是1993年區劃調整時，從原南充縣劃分出來的一個縣級行政區，全區形成了以主城區“火花鎮”為“圈”、以“國道212線、318線”為“兩翼”的“一圈兩翼”布局，經濟發展滯后，教育基礎薄弱，1994年被國務院批準為國家級貧困區。雖然，嘉陵人經過十多年的艱苦奮斗，全區的經濟、社會、教育事業等各方面有了顯著的發展，但由于長期的歷史或管理體制原因，經濟社會發展呈現不平衡，城鄉二元結構和現實差別較大，致使義務教育資源配置不合理，農村教育長期投入不足、發展水平偏低，不同群體教育機會不均等現象日益突出。

1.城鄉義務教育發展差距過大。一是基本辦學條件懸殊。處于“一圈兩翼”中的“一圈”的城區學校，具有布局集中、規模大、綜合實力強等特點，基本辦學條件按照省市主城區要求，校園校舍建設高標準，設施設備高質量，功能齊全配套，學校處處散發出濃郁的現代化氣息。分布在“兩翼”上的農村學校，散、小、弱是其主要特征，校園校舍陳舊簡陋，設施設備不配套，與城區學校形成強烈反差。二是師資素質差異明顯。城區學校匯聚了大批高素質教育人才，學科教師配套，專科專任，專業水平普遍較高。農村學校規模小、條件差，骨干教師大量流向城區，學科教師不配套。三是生源質量區別太大。城區學校條件好，農村優秀學生和家庭經濟條件好的學生，大量進城“擇校”讀書。全區農村學校中留守兒童達到40%以上，生源質量較差。

2.區域間義務教育發展不平衡。一是城區學校義務教育資源配置不平衡。在嘉陵城區，近15萬人口布局中小學8所，配備教師635人，光彩實驗小學、火花三小、行知小學、實驗中學等學校在這里薈萃，優質教育資源在此處高度集中。而嘉陵一中、嘉陵二中、火花五小、十八中等學校師資老化嚴重，辦學舉步維艱。二是農村義務教育資源配置圍繞中心鎮逐步遞減。中心鎮的中學、中心小學集中的優質教育資源多，吸引的農村生源多，“入學難”現象在一些地方開始出現。一般鎮和被撤銷的原鄉鎮政府所在場鎮的中小學校，集中的教育資源相對較少，辦學條件較差，留不住教師和學生。

3.校際差距兩極化。強校更強，弱校更弱，是嘉陵義務教育學校之間發展不均衡的真實寫照。城區重點中小學校，像強大的磁石一樣吸納了較多優質教育資源，一年上一個臺階，各自瞄準更高目標全力推進跨越式發展。而大多數農村學校因操場未硬化，師生體育活動長期是雨天一身泥，晴天一身灰。功能室不配套，計算機老化不能用……

我們深刻地認識到義務教育城鄉之間、校際之間發展的不均衡，嚴重制約了全區教育事業的全面協調發展。為此，我們進行了大膽的探索，著力解決貧困縣區如何實現義務教育的相對均衡發展，貧困縣區如何實現義務教育的跨越式發展，縮小與先進地區的差距的問題。

一、建立推進區域義務教育均衡發展的五大保障機制

1.建立推進區域義務教育均衡發展的政策機制。在廣泛調研、充分論證的基礎上，以區委辦、政府辦的名義聯合下發了《關于切實推進義務教育均衡發展的實施意見》，明確了各級各部門的地位和作用。在學校布局調整、學區建設、經費保障等方面出臺了《實施布局調整優化教育資源的規劃》等十多個文件規定；在實施素質教育方面，出臺了《關于規范辦學行為深入推進素質教育的實施意見》等文件；在教師隊伍建設方面，出臺了《中小學骨干教師管理辦法》《關于開展教師綜合技能比賽的通知》等；在提升內涵方面，出臺了《中小學校園文化建設實施意見》等。

2.建立推進區域義務教育均衡發展的經費保障機制。一是充分利用、積極爭取教育經費。我們充分利用農村義務教育經費保障新機制，學校公用經費按照中央、省、縣三級財政的標準，根據在校學生人數及時、足額撥付。積極向上爭取資金和項目，爭取各級財政的投入，加大寄宿制學校建設和薄弱學校改造力度。先后爭取到上級撥款近5億元，項目建設工程覆蓋全區所有義務教育學校。二是合理安排、科學配置教育經費。我們在根據在校學生數，按生均標準劃撥足額劃撥公用經費的同時，根據個別學校規模小，生源少，公用經費嚴重不足的現實，在公用經費按生均劃撥的前提下，對低于基本保障標準學校的公用經費按基本保障標準撥付，確保了規模較小學校的正常運轉。三是強化經費管理，提高使用效益。建立預算管理制度，推行教育經費預算管理；建立教育經費“校財局管”模式；規范學校后勤財務管理，引導學校合理、規范使用預算外資金。四是建立教育經費跟蹤管理考核評估制度。會同區財監局加強對各校的教育經費的跟蹤管理考核，與區審計局一道加強對教育經費的審計，引導各校用好有限的教育經費，最大限度地規避教育經費的使用風險。

3.搭建協調城鄉義務教育均衡發展的管理機制。一是落實區政府統籌規劃義務教育的責任。依法增加投入，為義務教育均衡發展提供經費保障；優化布局，加快改造，為義務教育均衡發展提供條件保障；加強隊伍建設，全面提升教師教育水平，為義務教育均衡發展提供組織和師資保障；全面加強管理，全力推進素質教育，為義務教育均衡發展提供質量保障。統籌全區義務教育發展規劃，并按照均衡發展原則合理配置教育資源，建立農村義務教育“區鄉共管，以區為主”的管理體制，明確區、鄉（鎮、街）兩級的責任；統籌確定全區義務教育經費分擔機制，全部免除義務教育階段學生雜費，建立中小學公用經費保障、“兩免一補”、中小學校舍維修改造、教育經費管理四個機制；根據國家標準，制定義務教育的教職工編制、工資、學生人均公用經費和學校建設四個標準；建立義務教育實施包括教育管理、經費投入、辦學條件、師資隊伍、普及程度和素質教育六項內容的督導評估制度。二是落實區教育行政部門義務教育的管理職責。包括改革招生制度，推進入學機會均等；公平配置資源，促進優質資源共享；促進隊伍均衡，優先交流骨干教師；規范辦學行為，增強學校辦學活力；創新教育管理，建立質量保障體系等五項職責。三是充分調動鄉鎮、村的辦學積極性。在強調“以區為主”的義務教育辦學責任的同時，我們以2005年農村教育費附加為基數，作為可用教育經費下撥給各鄉鎮、村使用，在專款專用的基礎上能增加教育投入的鄉鎮給予激勵。同時開展義務教育示范鄉鎮的評比、教育發展目標年度考核、學習型鄉鎮考核等活動，把農村教育優質發展的主動權交給各鄉鎮，區級教育行政部門重點做好規范辦學與總結提煉工作。

4.改革教師培養培訓和選拔任用機制。一是修訂和完善農村教師編制標準。如，對12個班以下的農村學校增加3%～5%的附加編制，保證語文、數學、外語等基礎課程開課需要；對音、體、美、信息技術及其他活動類課程，以鄉鎮為單位增加5%的編制，在鄉鎮范圍內調劑使用。二是進一步深化教育人事制度改革，建立優勝劣汰、有進有出的良性用人機制。依法實施教師崗位準入制度和教師聘任制；采取過渡措施，解決歷史造成的農村學校特別是村級小學教師年齡老化、水平較低的問題；完善農村教師補充機制。三是進一步完善農村教師培訓制度。實施農村優秀骨干教師培訓工程；對連續五年在農村任教的教師，每五年給予1～2月脫產學習機會。四是建立完善城鄉校長、教師“校對校”交流制度，通過輸血增強農村教師隊伍造血功能。建立每年新增教師必須最低在農村偏遠學校服務3年、每年評中高級職稱的教師必須有不低于農村3年的任教經歷等補償機制；開展學校對口幫扶活動；將教學資源相對較好、師資力量相對較強的學校與山區學校、邊遠學校實行“捆綁式”交流。

5.構建義務教育均衡發展考核監督機制。一是加強區政府對區級各部門和鄉鎮政府的考核。建立考核制度，將《義務教育法》等教育政策法規的落實情況作為評定區級各部門和鄉鎮政府績效的一項重要指標，每年確定三到四項指標進行考核。同時，加強考核結果的使用，對區級各部門違反《義務教育法》等法律法規的行為，責令限期改正，對情節嚴重的依法給予行政處分；考核結果與干部政績考核和任免掛鉤。二是完善人大對區級各部門和鄉鎮政府的監督機制。教育經費預算安排、執行情況作為人大對政府財政、審計工作監督重要方面，進行專門審議。加強教育重點、難點問題的專項監督以及教育政策法規的執法監督。

二、構建推進義務教育均衡發展的四大優化工程

1.積極穩妥推進農村偏遠學校布局調整工程。一是積極穩妥地撤并農村薄弱學校。以單程1小時路程為就學半徑確定小學教學點，明確了小學高段向完小集中，初中向原區公所所在地中心鎮集中的調整原則，撤并了一批教學質量、辦學條件等較差的薄弱學校。二是統籌整合鄉鎮教育資源。整合布局調整產生的閑置資源，停招初中轉辦小學、小學轉辦幼兒園，加快鄉鎮中心幼兒園獨立建園步伐，逐步將學前班從小學中分離出來，建成鄉鎮和街道辦事處中心幼兒園23個。三是新建、改建、擴建一批城區義務教育學校。嚴格按標準規劃新城區校點，協調配合城市規劃建設部門優先規劃學校校點，重點改建、擴建火花三小、行知小學等學校，在城區規劃新建一所單設初中、一所九年一貫制學校和兩所單設小學。

2.抓好學校內涵發展工程。一是加大校長培訓力度。采取專題培訓、開設校長論壇以及“走出去、請進來”等學習形式，加大了對校長的培訓力度。二是實施校際對口幫扶制度。由4所城區示范學校對口幫扶10所農村薄弱學校，并以3年為一個周期，每學年對等交換1名中層以上管理干部和不少于2名優秀教師，充分發揮示范學校的“傳、幫、帶”作用。三是實施優質人力資源共享工程。選拔了15名優秀干部，招聘了85名優秀青年教師，充實到城郊學校領導班子和教師隊伍中去，優化城郊學校師資隊伍，使城郊與城區學校的師資力量逐步趨于均衡。四是開展百名教師教學互助活動。采取同年級、同學科、同教學進度，一對一的互助形式，結對教師共同備課、相互觀摩、共同提高，進一步拓寬了城鄉教育共同發展的渠道，實現了城鄉之間、校際之間資源共享、優勢互補。五是對教師進行全員培訓。以“面向全員、突出骨干”為培訓原則，以新課題、新教材、新教師為培訓重點，著重在提高教師內在素養、使用現代教育技術、創新改進教學方法、提高課堂教學質量上下功夫。

3.建設教育資源共享工程。一是建立校長定期交流和教師柔性交流制度。校長在同一學校任職滿8年，原則上進行異地交流；教師在同一學校任教滿6年、年齡在40歲以下的，原則上進行柔性交流。二是改革學校辦學模式，加強學校之間的合作。采取結對幫扶、一校多區等形式，鼓勵和支持具有優質教育資源的公辦學校與薄弱學校聯合辦學、合作共建，擴大優質教育資源，縮小校際間的辦學差距，整體提升辦學水平，促進區域內義務教育學校整體辦學水平和教育質量的提升。三是發揮優質學校示范輻射作用。組建學科帶頭人、名師、特級教師講師團，每學期組織一次送教下鄉活動。四是大力實施“兩通一用”項目。實施義務教育學校尤其是農村中小學“校校通”“班班通”“堂堂用”項目，充分運用信息化手段和方式，把優質教育資源引進課堂，不斷促進優質教育資源共享，有效促進教育質量的提高。

4.實施義務教育學校標準化建設工程。一是全面優化學校布局。按照每2萬人左右辦一所小學，每4萬人左右辦一所初中，科學規劃全區義務教育階段學校布局。二是加大薄弱學校改造。6年時間里，完成了70%的薄弱學校的標準化建設，重點對5所城郊學校的生活設施、21所中小學的教學用房、11所學校的廁所進行改造，全區所有農村學校的校園風貌打造，切實縮小城鄉、校際辦學條件差距。三是提高寄宿制學校保障水平。加大寄宿制學校改造力度，做到“十有、八配套”。完成15所寄宿學校生活設施改造，加大后勤保障設施的升格改造。四是推進教育技術裝備達標。加強標準化實驗室建設，完成41所中小學的理化生實驗室建設，完成49所學校的體育、音樂、美術、圖書、綜合實踐室等功能教室和配套設施的建設。五是建設“留守兒童之家”。在69所農村學校建成“留守兒童之家”。“留守兒童之家”做到校校建、功能全。六是為偏遠地區教師建設周轉房。6年時間里，在相對偏遠的鄉鎮學校完成了736套教師周轉房建設，為干部教師劃片交流、支教走教活動提供生活保障。

三、構建家庭、社區等外部力量推進義務教育均衡發展的三大支持平臺

1.吸納民間資本投入義務教育均衡發展事業。一是實行學校后勤產業化。采取政府貼息、向銀行貸款融資，實行學校后勤社會化、學校建設項目通過代建方式和BT模式，采取政府無償劃撥學校建設用地、減免有關建設費用等措施，多途徑籌措教育經費，降低學校建設成本。二是積極扶持民辦教育發展。積極推進辦學體制改革，廣泛吸納社會民間資本進入教育領域，積極扶持民辦教育的發展，探索多種形式的合作辦學，促進辦學主體和學校多元化，滿足廣大群眾的多樣化教育需求。三是多渠道爭取港、澳、臺及區內外捐資助學資金。從2006年至2012年，全區通過“希望工程”，廣泛發動企業、港澳臺同胞捐資等募集資金近五千萬元，用以改善義務教育辦學條件。

2.鼓勵家庭與學校合作，形成教育合力。一是建立對家長的培訓制度。二是建立家長民主監督、民主管理學校的制度。三是實行家長委員會制度。四是組建家長工作委員會。

3.促進農村學校與農村社區發展的良性互動。一是資源共享。放學后、周末、節假日和寒暑假期時間向社區開放體育場、圖書館、運動設施、餐飲設施和網絡媒體中心等作為社區的活動場所；同時社區內的歷史紀念館、圖書館、博物館等作為學校課外活動以及德育場所。通過家長學校等方式教師對家長進行培訓，提高社區內居民的文化水平。二是活動共開展。家長委員會組織學生參加一系列的野外旅行；周期性地組織家長到校開會，與教師共同討論學校的工作，并請家長參加學校活動，并在互動中形成良性交流狀態。三是社會實踐互動。以社區為中介與社區的相關企業或商業機構建立良好的實踐互動關系，經常組織學生參加一系列社會實踐，如到工廠、社區、商業區、大自然中開闊視野，增長知識與獲得經驗與體驗。

四、制定落實推進義務教育均衡發展的兩大扶持政策

1.對邊遠學校的資金扶持政策。在義務教育經費投入上，特別注重對薄弱學校的扶持，通過設立薄弱學校建設專項資金，做到薄弱學校建設資金優先安排、重點保證，努力縮小義務教育學校之間的差距。同時，做到教育費附加全區統籌部分和學校預算經費統籌部分主要用于薄弱學校。

2.對弱勢群體學生入學的補償政策。一是建立和完善義務教育階段家庭經濟困難學生的資助制度。本著“不讓經濟貧困家庭成為教育貧困家庭”的工作目標，積極構筑弱勢群體子女就學的幫困體系，為家境貧困的學生開辟一條完成學業的“綠色通道”。二是切實解決農民工子女接受義務教育問題。堅持“屬地管理、一視同仁，以公辦學校接納為主”的原則。在每年秋季招生前，按照就近入學的原則向各公辦學校下達招收農民工子女的計劃任務，明確規定對農民工子女不得拒收，不得歧視。三是為殘疾兒童少年接受義務教育提供切實保障。學校順應“零距離教育”“全納性教育”的發展趨勢，為殘疾學生提供了優質、高效的教育。學校微機室、實驗室、圖書閱覽室等一應俱全，凡是健康孩子所能享受到的教育條件，殘疾孩子同樣能夠享受。

五、建立推進義務教育均衡發展的一個監測與預警系統

在推進義務教育均衡發展的進程中，建立了一個監測與預警系統。包括建立推進義務教育均衡發展的教育督導評估內容體系；建立推進義務教育均衡發展的教育督導評估量標；建立實施推進義務教育均衡發展的教育督導評估操作體系。義務教育均衡發展督導評估主要是評估政府對義務教育資源的均衡配置情況，內容包括組織領導、建設水平、教師隊伍、素質教育和教育經費等。義務教育均衡發展教育督導評估量標分為基本量標和差異量標。其中組織領導、建設水平、教師隊伍、素質教育和教育經費為基本量標，是國家、省、市法律法規和文件規定的，要求必須達到的最低標準。區域內均衡發展度為差異量標，主要用于衡量區域內義務教育發展的均衡度。均衡度是運用統計學中的差異系數，對區域內義務教育資源配置差異進行判斷和評估，從而確定區域內義務教育資源配置的均衡程度。評估量表有區域內鄉鎮之間、城鄉之間、校際之間以及中小學層級之間4個維度，包括教師總量在內的15個因素構成60個指標觀測點組成的矩陣，每個觀測點都代表著不同的內容。通過對各級指標取值，測度各級指標的相對差異和絕對差異，既便于縱向分析判斷區域內總體、同一鄉鎮及學校在不同時期的均衡發展狀況，同時也便于對區域內城鄉之間、鄉鎮之間、校際之間以及不同群體間在同一時期義務教育均衡狀況進行監測，以便及時調整，推進區域內義務教育均衡發展，進而為整體推進區域內均衡發展奠定基礎。

經過幾年的實踐，我們在貧困縣區基本實現了區域內義務教育學校校舍質量、教學實施的高位均衡，實現了區域內義務教育學校師資水平、教學質量的基本均衡，實現了義務教育階段學生受教育機會均等。我們也深知，我們貧困縣區的均衡發展還是低水平的均衡，要實現高水平的均衡還任重而道遠。