放寬農村金融準入與舒緩金融排異

十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在農村問題和金融問題上有若干重大突破。無論是對承包地賦予的用益權、流轉權和抵押、擔保權，還是對宅基地賦予的住房財產權抵押、擔保、轉讓等金融功能，都體現了對農民個人以土地為核心的金融權利賦予。同時，《決定》還鼓勵農村發展合作經濟，扶持發展規模化、專業化、現代化農業經營，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。發展普惠金融，保障農民公平分享土地增值收益以及金融機構的農村存款主要用于農業農村。在城鄉二元結構嚴重制約城鄉一體化發展的當下，《決定》又一次體現了1978年十一屆三中全會“從農村尋求突破”的改革主線。

不斷調整放寬農村金融準入

金融是農村經濟的核心，完善農村金融市場體系始終是金融改革的重要部分。此次《決定》提出：“擴大金融業對內對外開放，在加強監管前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構。”這標志著降低金融準入門檻的漸進式增量改革再次發力。

近年來，降低農村金融準入門檻的政策不斷出臺，引發了巨大爭論。一方面，有人對此持肯定態度，認為增量改革能夠有效改善我國的農村金融生態系統，同時，在農村發展中小銀行是為中小企業提供金融服務、優化金融結構的必要條件，有助于構建合理多元的金融體系層次。另一方面，也有人對此提出質疑，認為制度缺失導致金融增量改革無法達到預期效果，民間金融正規化也面臨著內部發動力量不足、外部推動容易異化的問題和風險。

降低金融準入門檻從根本上是為了緩解我國農村地區金融供給不足、銀行業金融機構網點覆蓋率低的困境。但是，新型農村金融機構在發展中也出現了一些問題。按照銀監會計劃，2009～2011年間要發展1294家新型農村金融機構，而計劃結束時，銀監會批準組建的新型農村金融機構僅有782家，其中村鎮銀行726家，資金互助社46家，貸款公司10家。數量目標僅實現六成，且村鎮銀行一家獨大，占比達92.8%。另外，新型農村金融機構在經營過程中，還出現了流動性困難、監管難以達標、“支農支小”政策初衷難以實現等問題，發展陷入了數量和質量“雙缺失”的困境。

新型農村金融機構的發展為何會陷入如此困境？新形勢下金融準入政策改革會對農村金融組織產生哪些影響？下文將從“金融排異”的視角，對放寬準入后新型農村金融機構的發展現狀進行回顧和分析，進而對新形勢下新型農村金融機構改革的未來趨勢做出展望。

數量與質量“雙缺失”困境

新型農村金融機構的出現在一定程度上填補了農村金融服務空白，提高了所在地區的金融普惠化程度。國家在財政、政策等方面對新型農村金融機構給予了很大支持。國家財政部2013年11月11日發布的數據顯示，2012年度中央財政撥付的農村金融機構定向費用補貼資金達41.05億元。然而，截至2012年年底，銀行業金融機構涉農貸款余額為17.6萬億元，而新型農村金融機構包括涉農貸款在內的總貸款余額只有2347億元，約占前者的1.3%，很難緩解農村信貸市場資金供給不rwctv4TL8qqMbVQ/+TOG3Q==足的困境。在新型農村金融機構發展過程中也出現了不平衡，村鎮銀行一枝獨秀，貸款公司和資金互助社被“邊緣化”和“山寨化”。放寬準入時所期待的鯰魚效應、湯水效應并未出現，新型農村金融機構反而變成了“盆景金融”，僅成為農村金融體系的一道風景，無法解決農村金融服務缺乏的實際問題。

村鎮銀行一家獨大，地區分布不合理

2006年底，銀監會頒布實施《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，鼓勵各類資本設立主要為當地農戶提供金融服務的新型農村金融機構，首批試點選擇在甘肅、湖北等六省。截至2007年10月，共成立了12家村鎮銀行，占成立的新型金融機構數目的50%。試點結束后，銀監會擴大了準入政策的試點范圍，31個省、市和自治區均可成立新型農村金融機構。與試點階段相同的是，村鎮銀行繼續受到青睞，表1整理了2013年年初全國799家村鎮銀行的地區分布情況。

從表1可以看出，雖然照顧了地區均衡，但東部和中部后期增速飛快，東部數量明顯多于中西部。雖然國家政策有“東西掛鉤、城鄉掛鉤、發達與欠發達掛鉤”的強制措施，但是村鎮銀行仍呈現明顯的“嫌貧愛富”特征。將表中的數據和截至2010年底的對應數據進行比較，中東部地區村鎮銀行的設立數量增幅達到100%，而西部地區增幅只有50%，設立伊始就出現了意圖“支農”而實則“離農”的問題。除了資金互助社大多設立在鄉鎮和村以外，村鎮銀行和小額貸款公司基本上都設在城區或郊區。在服務對象方面，為了降低風險、增加盈利，新型農村金融機構也有偏離農村農戶群體的趨向。當前，許多新型農村金融機構都無意“高風險、高成本、低收益”的三農服務，紛紛將目標轉移到貸款金額較大的小企業及高收入群體，偏離了設立時的初衷。另外，就目前情況看，村鎮銀行已進入到快速穩定的發展軌道。資產規模不斷擴大，風險總體可控，經營可持續性穩步提升，而真正設立在農村的資金互助社的發展卻陷入泥淖。

農村資金互助社相對疲軟，資金來源不足

根據銀監會的相關規定，農村資金互助組織被界定為新型農村金融機構，并確定首先在四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北6省（區）的農村地區開展試點。2007年3月8日，按照新規則正式注冊的吉林梨樹閆家村百信農村資金互助社正式開業，至今共成立了49家農村資金互助社，且2013年以來再無批準新的機構。從49家農村資金互助社的成立時間看，絕大多數是在2012年之前，近兩年資金互助社幾乎停滯發展。

另外，資金來源一直是制約資金互助社發展的因素之一。作為全國第一家得到金融許可證的資金互助社，百信資金互助社從籌建到開業共花費7.6萬元左右，而且從開業至今，運行成本逐年上升，這對于注冊資金僅有10萬余元的資金互助社來說成本頗大，資金短缺問題給互助社的可持續發展帶來很大影響。以瑞安市馬嶼鎮匯民農村資金互助社為例，經筆者調研發現，2011年，匯民農村資金互助社共吸收存款800萬元，另有注冊資本500萬元，可貸款資金達到1300萬元，但仍然無法滿足貸款需求。資金互助社在吸收存款方面也沒有優勢，雖然匯民資金互助社年終會實行1%的存款返利，但社員仍然不愿意在資金互助社存款，這種可貸資金缺乏的情況在其他資金互助社也普遍存在。

隨著支農主力軍農村信用社的商業化，合作式的正規農村金融組織逐漸淡出。作為合作金融組織，資金互助社對普遍存在的小農經濟具有重要意義。如何引導活躍的民間資本走向正軌，發揮合作金融在農村基層的優勢，是亟須探討的問題。

三重金融排異

新型農村金融機構目前出現的“盆景金融”現象，原因在于金融組織體系、金融監管體系和農村社區這三個金融領域對新型農村金融機構產生的三重金融排異。

監管體系對新型農村金融機構的監管排異

從監管者來看，一方面市場上有放寬金融準入門檻的需求，另一方面還要保證風險可控和商業可持續性，兩者的矛盾在成本收益計算下更加突出。銀監會2012年的年報顯示，截至2012年年底，銀監會系統員工總數23838人，其中監管辦事處員工3957人，占總員工人數的16.6%。而2012年全國縣級區劃數為2853個，平均每個縣工作的監管辦事處員工僅為1.39人。因此目前銀監會在每個縣設置一個4人左右的監管辦事處對新型農村金融機構進行監督管理，也僅限于準入監管，很難對轄域內所有新型農村金融機構的實際運營、風險控制等方面進行監管。新型農村金融機構服務對象的特質性風險較大，難以產生穩定的現金流，盈利能力也較弱，同樣對一個正式金融機構進行監管，新型農村金融機構的單位監管成本更大。銀監會2011年的披露顯示，在2004年至2010年的7年間，銀監會向商業銀行收取機構監管費和業務監管費共計385.69億元，但對三類新型農村金融機構暫免征收監管費。沒有監管收益，從成本收益計算的角度，監管機構對新型農村金融機構的監管很難有積極性。

銀監會和人民銀行分別對新型農村金融機構的成立和業務基礎設施建設（如支付結算、同業拆借）負責。二者在實際監管工作中，存在監管重復和利益沖突等問題。面對新型農村金融機構較高的監管成本和較快的成長速度，監管體系在自身權責不明確和經濟理性的考慮下，要么限制準入、帶來準入排異，這是三年規劃數量目標只完成六成的主要原因；要么基于“風險可控和商業可持續性”的原則，選擇設立較為方便監管的新型農村金融機構，這是村鎮銀行一家獨大、貸款公司和農村資金互助社發展疲軟的主要原因。作為被監管者，新型農村金融機構也面臨著矛盾的局面：一方面正規化監管意味著需要繳納各種費用，如存款準備金、提取壞賬準備，提高了運營成本；另一方面又希望在法律、制度環境成熟度不高的情況下，通過進入監管體系得到“免死金牌”。監管主體更有主動權，可以選擇“計劃準入”，而非“市場準入”，帶來了明顯的監管排異。

組織體系對新型農村金融機構的組織排異

經歷數次改革，我國農村形成了政策性、商業性和合作金融分工協作的金融體系。農業發展銀行作為政策性金融機構，主要是辦理糧棉油的購銷儲備等；商業性金融機構包括中國農業銀行和郵政儲蓄銀行，其中后者有著廣闊的基層網點，但由于是中國郵政集團全資所有，銀行股權結構單一，業務品種匱乏。農村信用社長期背負“合作制”的名義，但事實上早已不是合作制的金融組織，銀監會明確表明“從2011年開始，五年內完成農村信用社的股份制改革”，作為支農主力軍，農村信用社也將逐步走向商業化道路。

國家長期從農村提取勞動力、土地和資本剩余。前兩者主要表現為農民工和土地征占，而后者則表現為以城市為中心建立的商業金融體系。當前金融體系技術、服務和設施的鋪設多是瞄準以大銀行為主的城市金融，對于新型農村金融機構，目前大部分未進入全國支付清算系統，不具備開具票據、匯兌、發卡等銀行應有的功能，新型農村金融機構之間的同業拆借也無法實現，也沒有接入征信系統，無法查詢相關信用記錄，嚴重影響了新型農村金融機構的放貸能力。因此，當前的金融組織體系對新型農村金融機構并不是“友好的”，而是排異的。

農村社區服務對象對新型農村金融機構的社區排異

公眾認知度不高是新型農村金融機構面臨的重要問題之一。新型農村金融機構出現的時間較短，資產規模也不及已有的正式金融機構，業務范圍、宣傳力度不足，在依賴關系信任的熟人農村社區，既沒有正式金融機構的資金規模，也沒有非正式金融組織長期積累的社會資本，其生存受到了很大的挑戰。一方面，正式金融機構，例如農村信用社、郵政儲蓄銀行等，雖然存在自身發展不足和支農積極性不高等問題，但是由國家信用作為隱性擔保的事實仍然讓新型農村金融機構望塵莫及。另一方面，傳統鄉土社會的非正式金融組織主要是依托熟人社會的關系網絡建立的，擁有明顯的信息優勢和成本優勢，可以通過聲譽和輿論等鄉村社會的機制有效防范信貸風險。因此，新型農村金融機構最終很可能被其服務對象排斥。突出表現為：村鎮銀行和貸款公司這兩類并非扎根農村社區的新型金融組織，面臨著明顯的社區排異。

內生于農村社區的資金互助社，受到的社區排異程度較小，可以更方便地為所在地的農戶提供融資服務。但是，由不同主體設立的資金互助組織參差不齊，影響了監管機構對農村資金互助社的審批，其正規化進程并不順利，生存環境令人擔憂。筆者曾調查多家專業合作社資金互助部，多數資金互助部非常愿意正規化，認為正規化有利于提高人們的認同度，進而拓展融資渠道，規范合作社運營。但是在目前無法得到金融許可證的情況下，日趨精英化的資金互助組織更多依靠當地政府的力量，通過精英和政府的合作，實現資金互助組織的合法化，社區排異的問題也開始顯現。

發展普惠金融，舒緩金融排異

十八屆三中全會《決定》的出臺，為我國金融改革提供了思路和方向。2013年11月20日，中國人民銀行行長周小川在《十八屆三中全會輔導讀本》發表文章《全面深化金融業改革開放，加快完善金融市場體系》，進一步闡述了改革新形勢下完善金融市場的具體措施。可以預期，以下四個方面的制度變化，對于發展普惠金融、舒緩金融排異，將產生積極影響：

擴大金融業對內對外開放，發展普惠金融

銀監會逐步放寬金融準入的趨勢日益明顯。2012年，為貫徹落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，鼓勵和引導民間資本進入銀行業，加強對民間投資的融資支持，銀監會印發了《中國銀監會關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》，引導銀行業金融機構主動引進民間資本的力度，同時將村鎮銀行主發起行的最低持股比例從20%降低至15%，給予民間資本更多空間。如今，《決定》中更加明確表示：“在加強監管前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構。”在此政策影響下，民間資本可以發起組建新型農村金融機構，能夠引導民間資本“陽光化”，規范發展民間借貸，解決新型農村金融機構的融資難題，推動新型農村金融機構在金融普惠中發揮作用。但是仍然需要建立健全相關的法律法規體系，在合理考慮監管體系和新型農村金融機構的成本收益、權利義務等方面的前提下，明確監管體系對民間資本參與或發起新型農村金融機構的監管措施，做到真正的市場準入。

建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制

2013年6月，中國人民銀行在其發布的《2013年金融穩定報告》中明確表示，我國推出存款保險制度的時機基本成熟。為確保金融市場安全高效運行，完善金融監管機制，《決定》中明確提出要“建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制”。作為商業機構，銀行也可能會出現破產和倒閉的現象，這就需要存款保險制度來保障存款人利益。對于新型農村金融機構，存款保險制度可以有效緩解社區排異造成的吸儲難題。筆者對浙江長興聯合村鎮銀行的調研發現，當農民能夠通過新型農村金融機構獲得貸款機會時，他們會積極參與，但當被問及存款意愿時，他們還是更愿意到信用社或者農業銀行存款。這種現象表明，農民仍然不信任新型農村金融機構。如果建立了存款保險制度，明確了金融機構市場化退出機制，當法定可以吸收存款的新型農村金融機構出現經營危機或者倒閉風險時，就可以從存款保險機構得到救助，或者依法破產退出，這都能保證存款人的利益不受損失，同時也可以維護銀行的信用，提高人們對新型農村金融機構的信心。

鼓勵農村發展合作經濟

正規化的合作金融形式逐漸淡出已是事實，如何培養農村合作組織發展、合理開展信用合作就成為關鍵。《決定》鼓勵農村發展合作經濟，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這為新型農村金融機構（尤其是農村資金互助社）的發展提供了新的思路。事實上，由地方政府和農民自發設立的，在民政部門登記為農民資金互助合作社或者在工商部門登記為農民專業合作社，而實際卻開展資金互助業務的資金互助社早已存在。這種在合作社內部的互助型金融組織奠定了合作金融從民間自下而上發展的基礎，不僅填補了由于正規化金融合作組織退出造成的空白，還為民間資本發展合作金融提供了可行的方式。

建立健全社會征信體系，賦予農民更多財產權利

信用體系一直是農村金融體系建設的重點。截至2011年年底，共有1.4億農戶建立了信用檔案，9300萬信用農戶得到評定，8100萬農戶獲得貸款，余額達1.5萬億元；20多個省（市）與100多個區（縣）開展了中小企業和農村信用體系試驗區建設。建設有效的信用評價體系可以改善當地的信用環境，為企業、個人和金融機構了解農村的信用狀況提供渠道。對于新型農村金融機構，通過信用體系建設可以有效降低信息搜集成本，避免借貸人的道德風險和逆向選擇帶來的損失；對于農民個人，通過宣傳、教育和輿論監督等手段可以提高農民的誠信意識。《決定》還表明，將“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，這將有效改善農民貸款時缺乏抵押物的情況，提高了農民獲得貸款的可能性，也降低了新型農村金融機構放貸的風險。

由金融排異走向金融普惠

放寬農村金融市場準入后，新型農村金融機構未能按照預期解決金融支農問題，反而在發展過程中出現了質量和數量的“雙缺失”，這是金融監管體系、金融組織體系和農村社區對新型農村金融機構產生“金融排異”的結果。當前改革新形勢下，新型農村金融機構的發展方向逐漸明晰，在繼續放寬農村金融準入的基礎上，建立存款保險制度、發展合作經濟、健全信用體系等改革措施，將引導新型農村金融機構走向良性發展的道路。

因此，新型農村金融機構應正確定位自己的服務群體，村鎮銀行和貸款公司的門檻應高于資金互助社，客戶定位可擴展到縣域、鎮域的中小型企業；而資金互助社則應定位為所在的農村社區，在合理的信任半徑下更好地發揮自身優勢。同時，監管體系應堅持“嚴監管、寬處理、促發展”的原則，對新型農村金融機構實施分類監管。政府也應加大政策扶持力度，除了為新型農村金融機構提供財稅政策、保險政策等方面的扶持外，還應拓寬新型農村金融機構的融資渠道，鼓勵新型農村金融機構從大中型金融機構拆借資金，建立大中型金融機構向新型農村金融機構批發貸款的機制。此外，還要允許新型農村金融機構之間的合作，真正實現農村資金為“三農”所用。

本項研究得到中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）“小額貸款公司的金融排異案例分析”（13XNH154）、國家自然科學基金（71073163）支持。

（作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院）