農發行政策指令性信貸業務的困境及對策

2004年以來，隨著國家強農惠農力度的不斷提高，農發行支持糧棉油收購的規模越來越大，尤其是2009年實行臨時收儲政策以來，具有政策指令性的糧棉油收儲信貸規模持續增加，資金供應管理難度越來越大。

農發行的政策指令性業務

農發行的信貸業務從性質上看，分為兩大類，政策性業務和商業性業務。近年來，農發行不斷強化支農功能，本來就處于補充和次要地位的商業性業務比重進一步下降。因此，目前農發行的各項支農信貸業務中，絕大部分是政策性業務。根據決策機制、風險承擔等的不同，農發行的政策性業務又分為政策指令性業務和政策指導性業務兩種。前者指經特定程序由國家有關部門批準、風險補償機制和服務對象明確的業務；后者指按國家政策要求經辦、可擇優選擇服務對象的業務。農發行的政策指令性業務從內容上看，又可分為兩部分：一是傳統意義上的糧棉油、肉、糖等儲備信貸業務，如中央和地方糧油儲備貸款、調控糧油貸款、國家和地方儲備棉貸款、國家全額補貼儲備糖貸款、國家和地方儲備肉全額補貼貸款等；二是托市收購和國家臨時存儲信貸業務。2004年后，國家對重點糧食品種小麥和水稻在其主產區實施最低價收購政策；2008年以來，國家加大糧食宏觀調控力度，連續出臺糧油臨時存儲政策，對全國17個省區的油菜籽、東北地區的大豆、玉米等主要糧食品種實行臨時收儲。近年來，國家托市收購和臨時收儲數量大幅增長，農發行在這方面的貸款數量也隨之迅速增長。

國家政策指令性糧棉油收購對維護農產品市場穩定、保障國家糧食安全和保護農民利益發揮了積極作用。尤其是2007年世界金融危機以來，在國際大宗商品市場劇烈動蕩的背景下，上述積極作用尤為顯著。以棉花市場為例，2008年底至2011年8月，受國際棉花市場沖擊和投機資金炒作影響，國內棉花市場大起大落，經歷了一個過山車般的行情。國內棉花價格指數于2008年11月20日創下10395的低點后，逐漸攀升，自2010年9月開始快速拉升，9月初為18002，到11月11日已達31301，短短兩個多月的時間內價格上漲13299，漲幅73.8%。此后，經歷近5個月的高位震蕩，中國棉花價格指數從2011年4月份又開始快速回落，4月初為30008，8月末新棉上市前已經跌至19307，跌幅35.6%。自此以后，棉價再沒出現過大幅震蕩，中國棉花價格指數基本在18000～20500間窄幅波動。棉花市場從大起大落劇烈震蕩轉變為窄幅波動，一個重要的原因就是棉花臨時收儲政策的正式出臺。2011年3月28日，國家發改委等八部門聯合下發《2011年度棉花臨時收儲預案》，宣布對新疆等13個棉花主產區符合國家標準的棉花，當市場價格連續五個工作日低于臨時收儲價格（2011年度為19800元/噸）時啟動收儲預案。接下來的2012和2013棉花年度，國家同樣在主產區適時啟動了臨時收儲預案，并適度將臨時收儲價格提高到20400元/噸，以保證棉農的利益。棉花臨時收儲制度猶如定海神針，有力促進了國內棉花市場的穩定。同樣，對小麥、水稻的最低收購價收購和對玉米、大豆、油菜籽的臨時收儲以及國家儲備糖、儲備肉等一系列政策的實施，對維護國家糧食安全、促進主要農副產品市場穩定、保護農民利益、提高農民生產積極性發揮了重要作用。

業務面臨的問題及成因分析

政策指令性業務面臨的四大問題

隨著時間的推移，農發行政策指令性業務也開始出現各種各樣的困難和問題，主要歸結為以下四個方面。

政策性收購規模越來越大，農發行貸款投放量大幅增加。2009～2010年度，國家要求各承儲企業按照“對農民交售的糧食不限收、不拒收”的原則，實行敞開收購，與此同時，國內糧食產量連年增加，農發行政策指令性貸款投放量也大幅增長。2012年夏糧收購中，政策性收購貸款占夏糧貸款總額的56%，同比增幅超過250%。2012年末農發行各項貸款余額中，儲備糧油貸款、糧油調控貸款、棉花儲備貸款、國家儲備糖貸款余額數量分別是2005年的1.98、2.86、15.28和7.7倍，比2008年末分別增長39.6%、55.8%、448.6%和223.5%。2013年10月末，政策指令性貸款余額近萬億元，占全行貸款余額總量的四成還多。由于市場價格低迷，以往正常的拋儲操作很難順利實施，2013年上半年，菜籽油多次流拍，棉花拋儲進展緩慢，使得農發行貸款占用時間延長，資金周轉速度減慢，計劃規模持續處于緊平衡狀態，不得不壓縮對農業農村基礎設施建設等中長期業務的信貸規模。

企業庫存量大幅增加，倉容普遍緊張。由于近年來糧食連年增產，而下游需求不振，農發行開戶企業糧食庫存居高不下。2013年8月末，農發行企業糧食庫存量已超過1998年的峰值，再創歷史新高。上述情況導致2013年夏糧收購和秋糧收購中多個主產區出現倉容緊張問題，其中，黑龍江省秋糧收購倉容缺口近1000萬噸。

貸后管理難度加大。“錢隨糧走、庫貸掛鉤、封閉運行”是農發行糧棉油信貸業務長期以來行之有效的管理措施，目前這一方法卻面臨著巨大挑戰。由于需要定期查看的糧食總量太大，收購網點大幅增加，其中大多是中儲糧總公司的委托庫點，而農發行的一個縣級支行總共才有2～3名信貸管理員，查庫監管的任務很重，對于代儲庫點的監管則更為困難。同時，在結算支付環節，中儲糧為保證糧食質量，往往是在驗收確保合格后才給交儲的企業支付糧款，錢糧有時并不能完全同步走，因此增加了農發行信貸監管的難度。此外，近年來中儲糧總公司采取統貸統還方式，由總公司統一從農發行貸款，分撥給各地的分公司收購糧食，貸款最后由總公司統一償還，更進一步加大了農發行信貸資金的監管難度。

對產業鏈下游行業的影響過大。目前，農發行每年支持收購的糧食占全國糧食商品量的60%左右，支持收購的棉花占全國棉花生產量的50%左右，政策性收購價格對全國糧棉價格影響巨大。近年來，為提高農民種植積極性，國家連續幾年提高托市收購和臨時收儲價格，而同期國際農產品價格卻大幅下跌，導致國內外價差不斷拉大（每噸價差，棉花曾達5000多元、糖1000元，玉米600元），下游棉紡企業、糧油（食糖）加工企業成本高企，利潤大幅下滑，企業經營困難甚至破產，明顯削弱了企業的國際競爭力。2011年以來，棉紡織行業所受影響最為顯著。據歐盟海關統計，2010～2012年，我國紡織品服裝在歐盟市場所占份額依次為42.5%、41%和39.9%，呈持續下降態勢。而同期，孟加拉國和東盟由于成本優勢，市場所占份額持續上升，2012年上述兩者的市場份額分別達到9.4%和8.3%。

增加國家的財政負擔。僅以國儲棉為例，2012年棉花收儲價為20400元/噸，每噸比市場價格高出2000多元，2013年國家計劃拋售450萬噸國儲棉，如果拋儲計劃全部完成，國家將承擔90億元的虧損，這些虧損給國家財政帶來巨大的負擔。

問題原因分析

當前政策性收購出現上述問題，有多方面的原因，主要為：世界經濟危機的影響，導致各類農副產品和棉紡織用品需求明顯下降；農業科技進步，國內糧食供給增加等。然而，問題的根源在于我國連年實施的農產品價格補貼政策。

由于農業的特殊性、農產品較強的正外部性和準公共品屬性，世界各國對農業均有不同程度的支持政策。美國、日本等發達國家對農業的支持水平占農業總產值的30%～50%，印度、巴西、泰國等發展中國家約為10%～20%，而中國則不到10%。中國作為一個人口眾多、水和耕地資源有限的國家，加大對農業的支持力度無可厚非，但問題在于支持的方法。無論是最低價收購還是臨時收儲，都屬于價格補貼，從經濟學的角度考慮，它是政府對生產者的一種間接補貼，屬于政府干預市場的行為，存在兩方面的不足：一是提高了消費者的支出成本，對消費者不公；二是造成了社會總效用的減少。因此，這一手段通常只作為干預市場的短期工具，待市場秩序恢復正常之后就必須馬上退出。而我國自2008年以來，已經連續多年使用這種方式，且采用這種方式支持收購的農產品品種越來越多，收購規模越來越大。2012年年末，農發行政策指令性糧油貸款接近7000億元，比2005年翻了一番多，占全部糧油貸款近八成。而棉花、食糖和油菜籽國家臨時存儲，近三年幾乎成了常規性的敞口收購，在市場收購中占主導地位。

盡管近幾年油菜籽收儲價年年提高，但同大豆一樣，油菜種植面積仍然持續下降，其中農民比較收益下降是一個重要原因。2013年食用油市場低迷，上半年國儲菜籽油拍賣量遠未達到計劃拍賣量，庫容吃緊，成為收儲企業面臨的共同難題。同油菜籽臨時收儲一樣，國家食糖臨時收儲也面臨同樣問題，收儲價格年年提高，收儲量年年增長，導致目前企業庫存高居不下，對市場價格回歸正常水平構成巨大壓力。

國家糧棉油收購政策亟待調整

在市場經濟中，政府干預只是對市場的一種補充和糾正，市場在資源配置中應發揮主導作用。十八屆三中全會精神的一個重要內容就是，明確提出要讓市場在資源配置中起決定性作用。如果政策性收購成了主導，這無異于將一種臨時的帶有輔助性的調節工具當作了一種常設的主要工具，與市場經濟的方向背道而馳。

在這方面，美國作為農業生產大國和貿易大國有過沉痛的歷史教訓。美國農業支持政策經歷了一個為農業發展創造條件（支持發展農業基礎設施，出資建立農技推廣機構等）——干預農產品供給（價格和收入補貼等）——回歸市場、充分發揮市場機制作用（農業風險補貼、營銷援助貸款和貸款不足補貼等）的過程。

美國建國初期，政府主要通過爭取低關稅、興建基礎設施、出資建立農技推廣機構等手段為農業發展創造條件，并未直接對農產品市場進行干預。19世紀末，由于貸款壓力加大和運輸價格上升等原因，美國農場主的經營面臨困境，代表農場主的利益集團向政府施壓，要求采取措施保護農業，于是政府開始以立法形式控制了與農產品價格相關的運輸價格，通過間接調控農產品價格來支持農業。1933年，美國通過《農業調整法》，授權農業部長同農場主和農產品加工商簽訂銷售協議，以維持農產品價格，保證農場主收益。此后，價格和收入支持政策成為美國農業支持政策的核心內容。20世紀70年代，這種政策出現了嚴重后果，一方面，政府承擔著巨額農業補貼負擔，另一方面，農產品嚴重過剩。盡管政府采取了對外援助、對內發放食品券等措施緩解上述矛盾，但仍不可避免地產生了巨大的效率損失。為提高支持效率，美國政府從20世紀80年代開始逐步縮減農業補貼，并在1996年通過的《農業法》中確定了縮減農業補貼的政策改革方向，這是美國農業支持政策轉向市場化的重要標志，目的是促使農場主面向市場調整生產。由于利益集團的反對，該計劃一度被中斷，直到《2012年農業改革、食品和就業法案》的出臺。這一法案取消了直接支付、反周期支付、乳品價格支持計劃、牛奶收入損失支付和乳品出口刺激計劃等價格和收入支持措施，代之以農業收入風險保障計劃和龐大的保險計劃。

借鑒美國的經驗教訓，我國要盡快調整農業支持政策。一是穩步減少直至取消以價格支持為主導的間接補貼，消除政府過多干預造成的影響，糾正“政府失靈”。同時，實施目標收益補貼（即差價補貼）。具體的做法是，由政府預先確定農產品的目標價格，農民按市場價格隨行就市銷售。當市場價格低于目標價格時，則啟動該政策，按兩者差價補貼農民。目標收益補貼既有價格支持的特征，又有直接補貼的性質，是由價格支持向直接補貼轉型過程中普遍使用的政策措施，比較適合當前中國的情況。二是加快建立科學完善的農業保險體系。從美國農業支持政策演變過程看，采取農業保險方式支持農業是大勢所趨。這種市場化的方式既能有效促進糧食生產、穩定農民收益，又不違背WTO有關規定?，F階段，我國應加快試點糧食產量指數保險、糧食價格指數保險；中長期來看，應加快研究種糧目標收益保險，以種糧收入為保險標的物，通過指數保險的方式保障農民種糧收益，促進糧食生產。三是按照WTO有關規定，充分利用“綠箱”政策，包括為農產品營銷和促銷提供貸款支持，大力支持農業科技研發及技術推廣，加大農村基礎設施建設投入等。

政策調整的影響及農發行的對策選擇

短期看，如果國家調整農產品價格支持政策，會給農發行糧棉油業務帶來重大影響：首先是市場化收購比重上升，信貸風險管理的難度加大；其次是許多貸款管理方法，包括封閉運行管理模式都將面臨調整。但從長遠看，國家的這種政策調整為農發行更好地發揮政策性銀行的職能作用提供了機遇。一是有利于促進農發行在市場化大潮中鍛煉成長，提升市場競爭力，更快地向現代一流農業政策性銀行邁進。二是農發行在做好糧棉油信貸業務的基礎上，可以將更多信貸規模投向農業科技、城鄉一體化等領域，加快推進現代農業發展和新農村建設。三是從國外農業支持政策的經驗看，政策性金融支持農業有多種方式和多個領域，農發行支持我國農業發展還有廣闊的拓展空間。目前農發行對農業的支持，主要集中于流通環節，對生產環節和產后深加工環節的支持力度明顯不夠。今后農發行可加大力度支持農業科技推廣、農業綜合開發和農村基礎設施建設（尤其是農田水利建設），以提高農業勞動比較生產率；大力支持農產品深加工和產業化龍頭企業、特色優勢涉農產業等，提高農業生產的經濟效益；大力支持正規的各類農業專業合作社，為農業生產提供一條龍綜合服務。

此外，建議國家有關部門加快推進農發行改革，完善體制機制，進一步明確農發行的職能定位和業務范圍，厘清其業務邊界。按照目前農發行的貸款分類，農業科技貸款、農村基礎設施建設和農業綜合開發貸款均屬于政策指導性業務，用于支持特色農業和農產品深加工的產業化龍頭企業貸款則屬于商業性業務，國家沒有風險補貼和任何政策優惠。而在美國農業發展中，為生產創造條件的農業科技推廣和農村基礎設施建設，都是由政府出資或補貼私人企業來完成的；對農產品加工企業的支持，往往是通過優惠或貼息信貸支持實現的。建議國家將農發行的產業化龍頭企業貸款業務轉為政策指導性業務，并對農發行的政策指導性業務統一提供風險補貼和財稅等優惠支持政策。

（作者單位：中國農業發展銀行）