國際貨幣基金組織改革：進展與前景

2013年10月的國際貨幣基金組織（IMF）年會沒有傳來人們期待已久的好消息，已經拖延一年的2010年國際貨幣基金組織份額與治理改革再一次面臨拖延的結果。份額與治理改革因為美國國會未能通過而無法生效，從提交的份額公式評估進展情況報告來看，分歧仍然很大，看來要在2014年1月以前達成一致也不太樂觀。更為重要的是，只要2010年份額與治理改革無法按期完成，第十五次份額總評估也會拖延，融資能力擴大也會受到限制。看來，國際貨幣基金組織改革顯然沒有我們期待的那樣樂觀。

一再拖延的IMF份額與治理改革

廣義上的國際貨幣基金組織改革包括：份額與治理改革，監督改革，增加融資能力，融資方式改革以及特別提款權改革等。其中份額與治理改革是關鍵，是增強其合法性、有效性和可信性的基礎，也就最為重要。

國際貨幣基金組織改革問題由來已久，特別是在1997年以后顯得非常突出，對IMF的批評之聲日烈。本世紀以來，隨著新興經濟體的增長和全球經濟格局的變化，對國際貨幣基金改革的呼聲隨之高漲，特別是有關IMF的治理改革成為主題。2008年開始的全球金融危機為國際貨幣基金組織改革提供了契機。2009年9月，國際貨幣基金組織第四次分配特別提款權修正案獲得通過。2010年11月和12月，二十國集團（G20）峰會和隨后的IMF理事會通過了國際貨幣基金組織份額和治理改革一攬子方案。

主要內容在兩個方面：一是份額增加與調整。即（1）份額增加一倍；（2）份額調整，即從過度代表的國家向代表性不夠的國家轉移不低于6個百分點，向新興經濟體和發展中國家轉移不低于6個百分點；（3）保護最貧窮國家的投票權；（4）份額公式，份額公式評估應在2013年1月前完成；（5）在2014年1月前完成第15次份額公式評估。二是執行董事會規模和構成的調整。即（1）24席執行董事會席位全部選舉產生；（2）兩個欠發達的歐洲席位要拿出來給新興經濟體和發達經濟體。根據改革方案，中國的份額和投票權將提高到第三位。巴西、俄羅斯、印度都將上升到前10位。

這次改革盡管還有諸多未盡如人意之處，如新興經濟體的地位還沒有得到完全體現，美國仍然維持份額不變，仍具有一票否決權，但畢竟是一次力度較大的改革。然而，這一改革的執行卻遠非人們想象的那樣簡單。

IMF改革的落實涉及到兩個方面，一是各國的國內立法機構的審批程序，董事會規模和構成的修改；二是14次份額公式評估和15次份額公式評估，這是由執行董事會來完成。前者要求在2012年10月召開的國際貨幣基金組織年會召開時獲得生效。在14次份額公式評估要求在2013年1月以前完成，而最后份額公式確定則與第15次份額公式評估到期時一并提出。

截至2013年10月1日，已經有占總投票權76.07%的141個成員國同意執行董事會修正案，根據規定，該修正案需要3/5以上成員同意，但需占投票權85%以上，盡管承認的成員數已經達到了要求，但投票權比例仍然無法滿足要求。截至2013年10月18日，已經有占總份額78.47%的152個成員國同意份額增加的方案，根據規定，對同意的要求是占70%以上份額和3/5以上的成員國，從這兩個要求來看都達到了，但是增資方案是以董事會調整生效為前提的，因此，這一增資方案仍然無法生效。讓人高興的是，我們能夠看到歐洲那些份額會下降甚至執行董事會席位還會減少的歐洲國家也批準了這些方案。然而，美國卻擁有17%的投票權，所以只要美國一國不同意，任何改革都將難以通過。這是我們必須面對的現實。這也充分體現著國際貨幣體系改革的復雜性。顯然，這場國際貨幣基金組織改革演變成了美國的國內政治問題。

2012年正是美國大選之年，國會當中的保守黨勢力過于強大，一些國會議員表態反對IMF改革方案，為了確保大選獲勝，奧巴馬政府不愿將提案提交給國會。雖然奧巴馬在成功連任之后提交了，但國會在2013年3月初的會議上否決了這項提案。當時，100多位學者致信美國國會要求盡快批準IMF改革方案。曾任美國財政部部長助理的杜魯門撰文要求國會盡快批準，向IMF增資是履行大國責任的應有之義，而且向IMF的增資還是可以獲得利息收入，而不是無償捐助或援助項目，這項改革符合美國的利益。然而，這些呼吁并未改變什么，國會議員們仍以黨派之爭，不愿讓步。美國的國內政治在嚴重阻礙著IMF的改革進程。美國的拖延，將損害IMF的合法性和有效性，直接影響其功能的完全發揮，將極大損害全體成員國的利益，也影響著受危機國家和需要援助國家的利益，也損害美國的信用和長遠利益。從美國國會來說，在削減預算的大背景下，還要向IMF增資630億美元是不可行的。國會不批準這一方案，原因可能還與中國有關，美國仍然不愿意中國在IMF這樣的國際機構話語權上升。

美國的拖延也充分暴露了美國歷來只享受現行國際制度好處卻不愿承擔相應成本的利己主義傾向。就在五年前，當雷曼兄弟宣布倒閉、美國金融體系陷入危機之時，美國急忙召集全球二十個主要經濟體的首腦齊集華盛頓，要求全球共同行動挽救危機，共同推出相應的經濟刺激計劃。當應對國內日益高漲的對華爾街為代表的金融界利益集團強烈不滿的民意而推出金融監管改革方案之時，為了避免監管的國際套利和美國金融業競爭力的下降，美國推進全球監管一致行動，從而有以“巴塞爾Ⅲ”為代表的國際金融監管改革的陸續出臺，并且得到很好地執行。為了調動包括中國在內的新興經濟體的積極性，美國在危機開始后最嚴重的那兩年，對新興經濟體要求的國際貨幣體系改革特別是國際貨幣基金組織的改革表示了明顯的支持態度，甚至不惜犧牲個別歐洲傳統盟友的利益。

為什么美國在國際基金組織改革的立場上向后轉，甚至成為阻礙因素呢？表面上是美國國內政治競爭格局造成的。圍繞著債務上限、醫保改革和向富人征稅等議題，民主黨和共和黨勢如水火，難以妥協，達成共識。但根本體現了美國作為全球金融霸主天然的傲慢。當美國需要世界其他國家之時，他可以要求各國幫忙，甚至放下身段，做些不傷及自身的讓步，而當危機慢慢離去，美國經濟重現良好發展態勢之時，那些與自己沒有好處，甚至還會削弱自己的地位和影響力的國際決議就可以放置一邊。這在美國并非沒有先例。

美國對國際貨幣基金組織改革一直從自身利益出發，扮演著阻礙者的角色。在亞洲金融危機開始后的1997年9月，IMF就提出分配特別提款權，啟動了第四次全面分配特別提款權的修正案，但這一方案直到2009年金融危機之后，在G20倫敦峰會時被再次提出，在2009年秋得到美國同意后才生效，也就是說，前后共用了12年時間。如果不是美國金融危機，需要全球共同行動，美國國會可能還不會通過國內程序。

充滿分歧的份額公式評估

2010年份額與治理改革的落實是第15次份額評估的先決條件。它的拖延直接影響了下一步的份額評估及改革的持續推進。2013年1月底IMF執行董事會向IMF理事會提交的第14次份額公式評估報告是一份沒有取得一致認識的報告，并認為公式確定應當和第15次評估結合起來才更為準確，也盡可能滿足各方面的利益。之所以未能達成共識，原因可能更為復雜。這是因為份額公式直接影響著未來在IMF的份額多少和地位高低。因此，認為2014年IMF春季會議時出臺一攬子的方案可能更加合適。然而，分歧仍然很大，要在這么短的時間內達成共識并非易事。

當前的份額公式是基于2008年的公式。加權計算的GDP占50%的權重，開放度占30%的權重，經濟波動性占15%的權重，而國際儲備占5%的權重。其中GDP的計算，60%是按市價計算的GDP，而40%是基于購買力平價。根據2013年1月IMF執行董事會向理事會提交的第14次份額公式評估報告和其他發言來看，分歧仍然不小。

第一，現有的指標體系是否要調整。一部分觀點認為，現有的份額公式沒有問題，不用調整。這些主要是歐洲發達國家的觀點，歐盟經濟部長在代表歐盟的聲明中說，“根據最新數據計算出來的結果證實了現行的公式可以準確反映世界經濟的發展現狀。因為根據2010年的數據計算出來的結果，新興經濟體和發展中經濟體的份額比2005年提高了7.7個百分點。”然而，一些新興經濟體和發展中國家則認為，當前的公式是基于2008年的數據推算的，而沒有反映金融危機以來的世界經濟的新格局，需要進行調整。非洲國家，則對當前的公式表示擔憂，認為現有的份額公式會進一步損害非洲特別是撒哈拉以南非洲的利益。南非代表認為：“本著合作的精神，我們會繼續支持新份額公式作為份額評估的基礎。然而，全面的IMF治理改革不僅僅是一個公式的機械套用，特別地，當前公式的缺點就是明顯地不利于小型新興和發展中國家，其中大部分是我們這個區的。如果繼續沿用現有的公式，那么就會繼續侵蝕非洲在IMF的份額。”他們認為：“公式也不能解決撒哈拉以南非洲在執行董事會的代表空缺問題。撒哈拉以南非洲的43個國家在IMF的席位只有兩席是不能被接受的。我們已經在國際貨幣金融會議中呼吁多次要求增加一個席位，我們懇求IMF開始認真地考慮這一事情。”

第二，在份額公式設計時有一個基本原則：簡單透明，與份額的多種職能相一致，計算出來的結果要在成員中具有廣泛的可接受性，要求數據便于及時統計、準確性高。這一原則，看上去簡單，實際上很難同時滿足。一方面希望新的份額公式簡單明了，數據好找，但另一方面越簡單就越可能有誤差，不能反映成員的差異化需求，也就不能兼顧多方面的利益。

第三，對GDP仍然是主要的衡量指標似乎比較一致，但仍有爭議。爭議之一是，權重是不是要提高。新興國家和發展中經濟體主張提高GDP的比重，而降低波動性的比重。而歐洲國家顯然不愿意這樣，至少保持GDP與開放度的相對重要性不變。另一個爭議是究竟是使用匯率法還是購買力平價法，以及每個指標的權重仍然沒有形成統一的意見。一種觀點認為，購買力平價法存在諸多問題，不應增加購買力平價法的比重，而新興經濟體和發展中國家更主張增加購買力平價法的比重，以更好地反映這些國家的實際情況，以提高份額特別是低收入國家的份額。

第四，開放度仍被認為是重要的指標。歐盟特別推崇這一指標，主張這一指標的權重不能降低，這實際上是歐洲的優勢所在。歐盟GDP的份額是在下降的，如果開放度指標的權重也下降的話，歐盟的份額就會出現更大程度地下降，如果開放度這一指標重要性能得以提高，那么能在一定程度上降低份額的下降幅度甚至基本不變。在開放度指標的概念和計算上還存在不少爭議，一些國家認為開放度過于依賴于總量而不是比重，有可能考慮與GDP的比重。當然，要求提高金融開放度比重的觀點沒有得到太多的響應。

第五，關于波動性指標。比較普遍的看法是這一指標的權重要下降。這一指標設計時是出于對融資需求的考慮，即基于一個基本的假定，波動性越高，說明金融風險越高，對資金的需求也就越多。但現有的研究表明，經濟波動性與對IMF資金需求量沒有明顯的關系。當然，仍然還有一部分觀點堅持不進行調整。

第六，關于儲備指標。國際儲備的權重本來就不高，因此比較普遍的看法是維持現狀，因為儲備表明一個國家的實力和對IMF的貢獻能力。當然還有兩種相反的觀點，一種是增加儲備的比重，這可以有助于全球金融安全網的建設，以鼓勵各國自救；另一種是主張取消儲備，因為有儲備作為權重，會激勵各國去人為地積累儲備，加劇全球不平衡。

第七，其他考慮因素。顯然還有一些國家從各自的優勢和利益出發，提出了其他需要考慮的因素。如，日本副首相及IMF理事麻生太郎在IMF年會上發言時，就希望在份額公式中考慮對IMF的自愿捐款或放款記錄，既尊重各國的歷史貢獻，也激勵各國積極地支持IMF的融資安排。另外，大多數成員支持保持現有的壓縮系數。但為了減少份額公式對規模的過度依賴，提升新興國家和發展中國家的份額，可以提升壓縮水平。

對于份額公式調整的滯后，很多國家也表達了不滿。阿根廷的理事說，如果繼續進行份額和治理改革對于基金組織的合法性和有效性非常關鍵的話，那么第15次份額總評估的停滯不前就反映了這一機制的民主缺陷，提出了基金組織改革的深刻轉型要求。當前的治理結構并不能代表和反映世界經濟的格局。如果第15次份額總評估結果會帶來充滿活力的經濟體份額的提升，那么就應先將充滿活力的（dynamic）定義弄明白。

份額公式調整的阻力主要來自歐洲發達國家。它們的經濟實力大大下降，歐洲經濟占全球的比重不過20%，但擁有1/3的投票權。另外就是大經濟體與小經濟體的矛盾，大經濟體希望以規模指標為主，但小經濟體卻希望能降低規模指標對份額的影響。新興經濟體和發展中經濟體都不愿看到的一個事實是，部分新興國家份額的提升是以其他新興經濟體份額下降為代價的。

IMF改革的前景

顯然，隨著金融危機的遠去，美國經濟的恢復，歐債危機的轉機，西方發達國家對新興國家的依賴正在減少，改革的動力將大大減弱。2010年份額與治理改革仍存在不少變數。新興國家必須不斷向美國施加壓力，讓份額與治理改革早日生效。同時，新興國家與發展中國家必須加強團結，形成對份額公式調整等改革的共識，從而使第15次份額總評估能及時推進。

份額與治理改革是實行G20機制以來的重大成果，是新興國家和發展中國家長期努力的結果。美國的拖延引起了國際社會的普遍不滿。IMF份額與治理改革的滯后，被稱為“IMF懸崖”，會直接影響IMF的合法性和有效性，也影響其他一系列改革的推進，其代價不可不謂大。在2013年10月的年會上，IMF總裁拉加德終于點名要求美國盡快批準改革方案和同意增資。阿根廷所代表的南錐體國家在年會上表示：“2010年一攬子改革應當盡快實施，因為這次改革采用的是5年前即金融危機前的數據，反映的是當時的世界經濟格局。”印度關于國際金融體系改革的措辭就非常強硬：“IMF執行董事會2010年關于份額和治理改革議案要求各國盡最大努力在2012年年底以前通過國內立法機構審批程序，但是在東京年會上卻沒有實現，直到現在仍然不清楚能否完成。強烈敦促有關國家快點通過國內議程，我們重申立即完成2010年份額與治理改革的必要性。”就連歐洲的奧地利代表也表達了對IMF改革進展緩慢而“失望”的觀點，堅持認為份額與治理改革在規定的時間內實施至少對于基金組織的合法性和可信性是非常重要的。因此，我們完全有理由相信，隨著越來越多的國家對美國不滿，再加上美國國內有識之士的壓力，美國國會有可能通過這一方案。

然而，我們也應當看到，一方面，美國國內的政治阻力仍然較大，議員們會出于自身利益的考慮而不愿批準這項改革計劃。另一方面，國際社會中傳統的七國集團成員以及其他歐洲發達國家，更不愿意向美國施加壓力，美國的拖延正好符合他們的利益，甚至不由得讓人懷疑這是一個配合默契的“雙簧”。因為2010年份額與治理改革正是損害了歐洲國家的利益。從IMF年會上的發言中就可以看出，美國傳統的發達國家盟友比較委婉的措辭，如本身通過國內審批程序較慢的加拿大財長的措辭只是“鼓勵那些還沒有批準改革的國家加倍努力”。因此，2010份額與治理改革很有可能再被延誤。中國應當團結新興經濟體和發展中國家以及其他發達國家，通過雙邊、多邊機制，持續向美國施加壓力。

份額公式評估要達成共識難度并不比份額與治理改革要樂觀。盡管份額公式評估，是各國代表在IMF執行董事會層面進行的，但無不體現出各國的利益。確定簡單、數據易得、又能夠體現份額的多重特征和不同國家的利益訴求，確實不太容易。第一，要想公式簡單，那么指標就要少，指標少就難以反映不同國家的需求。第二，一國份額多少與該國的融資能力有關系，而事實是經濟發展低的國家可能更需要融資，而份額則與實力有關，即越是實力強的國家可能越不太需要向IMF融資。第三，對最不發達國家權利的保護。IMF是以份額為基礎的，經濟成長快，經濟規模較大的新興經濟體與最不發達國家的利益有沖突的地方，新興經濟體也需要顧及這些低收入國家的需求，這種平衡也并不容易找到。對此，我們需要有充分估計。因此，份額公式調整需要新興經濟體和發展中國家更為精誠的團結。作為最大的發展中國家，中國主要應當加強合作，利用各種機制，在新興經濟體和發展中國家之間積極尋求共識。

（本文獲得中央高校基本科研項目ZY2011KA03“新時期中國經濟外交重大問題研究”和ZY2012KA03“后金融危機時代國際金融格局變化及中國的戰略”資助）

（作者單位：外交學院國際金融研究中心）