內部交易：金融集團監管之重

近年來，我國金融業綜合經營方興未艾，各類金融集團紛紛涌現。與之相對，對金融集團的監管卻相對滯后。2008年全球金融危機后，國際社會對金融集團這種組織形態所具有的特殊風險，以及其可能對金融體系乃至整個經濟產生的重大影響有了更深刻的認識，加強和完善對金融集團的監管成為改革趨勢。在金融集團監管規則的制定中，內部交易是一個重要的方面，因為內部交易在為金融集團帶來協同效應的同時，也成為金融集團風險傳遞的基礎，雷曼兄弟破產便是一個現實的例子。建立內部交易監管規則，加強外部監管，引導金融集團建立有效的風險防范和管理機制，才能真正發揮好金融集團協同效應強、規模效益高、資本配置更有效的經營優勢。

金融集團內部交易的界定

金融集團由在同一股權控制下的多個公司組成，主要業務是提供涉及銀行業、證券業、保險業中至少兩個不同行業的金融服務。所謂金融集團內部交易是指集團成員之間發生的資源或義務轉移的行為。它包括集團母公司與附屬機構之間，以及附屬機構之間的內部交易。同時，考慮到某些發生于集團關聯方之間的交易對金融集團穩健性的影響以及彌補現有分業監管規則的空白，對內部交易的范圍可適當予以延展，將集團母公司的主要股東、董事、監事、高管人員及其直接、間接控制的法人和其他組織與金融集團母公司、附屬機構之間的資源或義務轉移行為也納入金融集團內部交易的范疇。

金融集團內部交易的形式表現為：股權投資、借貸、買賣公司債券、股東存款、授信和擔保、資產購買和轉讓、代理交易、租賃、債權債務轉移、簽訂許可協議以及其他導致資源或義務轉移的交易行為等。

金融集團內部交易監管的基本思路

尋求風險管控與發揮協同效應的平衡點。金融集團內部交易是集團內部合作的一種重要方式，其具有雙重性。一方面，內部交易便利了風險傳遞，使集團內單個機構的風險更加復雜化，甚至引發整個金融集團風險；另一方面，內部交易也為集團帶來協同效應，降低經營成本，增加利潤，改進風險管理效率，更有效地管理資本和債務。因此，金融集團內部交易監管規則，不是要禁絕內部交易，而是在控制并減弱內部交易所帶來的風險的同時，充分考慮到它給金融集團帶來的協同利益，從而在安全與效率之間尋求一個最佳平衡點。

強調內部治理與外部監管并重。由于金融集團規模龐大、組織結構復雜、業務經營廣泛，內部交易更加普遍和隱蔽，對其進行監管的難度較高。從提高金融監管效率出發，在設計金融集團內部交易監管規則時，要善于從管理和治理兩個維度考量，即不僅要完善外部監管措施和手段，加強金融監管部門的外部監督；更要引導金融集團建立完善的內部治理和風險防范體系，將內部控制作為對金融集團內部交易與風險集中監管的基石，并以監管者的硬性權力作為保障。

維護公平交易和保護金融消費者利益。金融集團出于整體利益或是局部利益的考慮，為增強市場競爭力、排擠競爭對手、獲取壟斷利益，會有進行不正當內部交易的沖動，從而損害金融集團中小股東、債權人、外部相關交易主體的利益。特別是，金融集團存在向集團存款類附屬金融機構轉移不良資產與風險，從而最終將損失轉嫁給政府的道德風險。上述行為除了受一國反壟斷法、反不正當競爭法、消費者權益保護法等法律制度的制約外，考慮到金融行業較強的專業性特征，在制定金融集團內部交易監管規則時，也需要從維護金融市場正當競爭秩序和金融消費者權益的角度做出制度安排。

克服分業監管體制的局限性，強化金融集團整體性監管。2010年聯合論壇發表《金融監管性質與范圍的差異性報告——關鍵問題和建議》指出，分業監管不能覆蓋金融集團所有的經營活動，也難以充分考慮這些活動對金融體系的影響和救助成本，如果缺乏整體層面的監管，金融集團將不可避免地出現資本套利、財務杠桿風險、風險集中度過高、監管套利等問題。在我國實行分業監管體制的現狀下，要避免上述問題，在制度設計時，需要明確金融集團母公司層面的監管主體，突出金融集團母公司對整個集團內部交易的整體責任，并在此基礎上注重加強不同監管部門之間的監管協同。

借鑒國際上有關金融集團內部交易監管經驗，并與我國現有法律法規相協調。從國際上看，相關國際金融組織及一些國家和地區多年來一直探索金融集團監管的有效模式，特別是2008年次貸危機及2009年歐債危機接連爆發后，國際社會對金融集團監管進行了反思，對相關立法進行了修訂和完善。在設計我國金融集團內部交易監管規則時，要充分借鑒國際監管經驗和標準，確立具有先進性又符合我國金融業實踐的監管理念，為我國金融集團內部交易監管規則的制定提供思路。此外，雖然我國沒有關于金融集團內部交易的專門立法，但是在相關的法律法規及規范性文件中，對不同金融行業關聯交易、內部交易監管有零散的規定。因此，在制定金融集團內部交易監管規則時，需要考慮與現有規定在制度安排上的銜接。

金融集團內部交易監管規則設計

遵循上述監管思路，結合2008年金融危機后國內外相關立法及實踐的最新進展，我們認為金融集團內部交易監管規則的設計包括以下幾個方面的內容：

規定金融集團建立完善的內部交易管理體系，從立法層面對金融集團公司治理和內部控制提出要求。

規定融集團應當制定集團統一的內部交易管理制度，規范金融集團內部交易行為，關注金融集團的整體風險。內部交易管理制度包括內部交易管理的組織體系，內部交易方的報告、識別、確認和信息管理，內部交易的范圍和定價方式，內部交易的內部報告和審批程序，內部交易的信息披露、審計監督和違規處理等內容。

確立金融集團母公司在金融集團內部交易管理中的核心地位和責任。首先，金融集團母公司不僅要制定監控集團整體內部交易風險的內控制度，同時還要監督各附屬機構建立起適合自身業務特點的內部交易內控制度。其次，要明確規定金融集團母公司的董事會應承擔集團內部交易管理的最終責任，并要求金融集團母公司及其附屬機構董事會應當分別設立內部交易管理委員會或類似機構，對內部交易進行專業化管理和控制。再次，通過對金融集團母公司的責任追加約束其履行好管理整個集團內部交易管理的義務。例如，在美國等國家的監管實踐中，母公司除了對附屬機構應履行足額出資的義務外，當附屬機構陷入困境時，母公司還應履行“協助義務”，特別是對于附屬銀行機構。

要求金融集團制定內部交易風險控制標準。金融集團應當根據集團資本充足情況和相關監管規定，制定集團內部交易大額風險限額和風險集中限額，建立持續識別、計量、監測和評估金融集團內部交易風險集中與大額風險暴露情況的相關機制，必要時及時采取風險分散措施。建立金融集團內部交易審批制度和回避制度。金融集團應當依據監管部門的規定和自身管理要求，制定金融集團內部交易審批制度。金融集團或附屬機構的董事會、股東大會在審議內部交易時，與該內部交易有直接利害關系的人員應當回避。

可以對金融集團結構和法人層次提出要求，以簡化金融集團內部交易的復雜性。結合我國實際情況，考慮到產業與金融混同蘊藏的巨大風險，我們傾向于倡導建立純粹型金融集團，即金融集團母公司自身僅開展股權投資管理及相關業務、不從事其他商業性經營活動。同時，適當簡化金融集團內部層級，即金融集團母公司在境內的控股層級原則上控制在三級以內，即金融集團母公司下設直接擁有控制權益的一級附屬機構和通過一級附屬機構間接擁有控制權益的二級附屬機構。

建立金融集團集中信息系統，實現內部交易的信息化管理。金融集團應建立一個涉及全部業務活動的信息管理系統，并保證其安全可靠，從而在技術上保障內部交易管理的及時、準確與可靠。

對金融集團內部交易風險進行管控，保障金融集團穩健性、維護金融市場競爭秩序、保護金融消費者權益。

規定內部交易的數額限制。為了控制過度的風險集中，對源于集團內部交易的風險暴露規定一個總量上的限制。例如參考歐盟《大額風險暴露指令》，規定單筆內部交易不得超過機構自有資金的25%或金融集團合格資本凈額的15%，所有內部交易的總和不得超過機構自有資金的800%或金融集團合格資本凈額的400%，附屬銀行機構在附屬非金融機構持股不得超過自有資金15%，總額不得超過自有資金60%等等。

規定某些內部交易應予禁止。國際上大多數監管當局都通過立法直接禁止某些形式的內部交易。對交叉任職予以限制。金融集團母公司的高級管理人員原則上只得兼任一家附屬金融機構的高級管理人員。金融集團附屬金融機構的高級管理人員原則上不得相互兼任。加強客戶利益保護。要求金融集團及其附屬機構建立客戶利益保護制度，附屬機構在向其客戶提供其他附屬機構的產品和服務時，應當向客戶披露相互間的關聯關系。附屬機構不得強制客戶購買其他附屬機構的產品和服務。

要求金融集團設置風險隔離措施。金融集團對內部交易方之間的業務往來、共同營銷、信息共享以及共用營業設施或營業場所等行為進行有效合法管理，防止風險傳染和利益沖突。附屬金融機構在開展業務時，應當對其營業場所、廣告、宣傳標識、銘牌等做出清晰明確的風險區分提示。金融集團母公司及其附屬機構不得利用內部信息便利開展內幕交易。

規定強制性的信息披露和報告機制，增強金融集團的透明度。

規定金融集團向監管部門報告內部交易的義務。

首先，根據內部交易的復雜程度以及對金融集團及其附屬金融機構影響的大小，將內部交易區分為重大內部交易和一般內部交易。重大內部交易可界定為對金融集團或附屬機構的經營與財務狀況產生重大影響的內部交易，如金融集團母公司與其主要股東、董事、監事、高級管理人員及其直接、間接控制的法人和其他組織之間發生的內部交易，單筆金額占金融集團合格資本凈額百分之一以上；或者該筆交易發生后交易余額達到金融集團合格資本凈額百分之五以上；或者一個會計年度內金融集團母公司與該單一內部交易方累計交易金額達到金融集團合格資本凈額百分之十以上的；或者銀行、證券、保險業監督管理部門明確界定為重大內部（或關聯）交易或明確規定須報經審批的內部（或關聯）交易。

其次，規定重大內部交易和一般內部交易不同的報告要求。重大內部交易應當逐筆在內部交易協議簽訂后由金融集團母公司向監管部門報告；而一般內部交易則可以定期（如按季）合并報告。

再次，規范內部交易的報告內容，一般應包括內部交易協議，金融集團母公司及其附屬機構對內部交易的審查情況，內部交易的定價政策及原因說明，內部交易方所持金融集團母公司或附屬機構股份或權益及其變化；內部交易的金額、余額和本年度累計交易額及相應比例；內部交易的收益或損失及對整個金融集團財務狀況的影響；其他有助于判斷交易情況及影響的信息。

規定內部交易方的信息披露義務，建立內部交易方信息檔案。金融集團母公司應牽頭組織建立金融集團內部交易方信息檔案并及時更新，向附屬機構及時披露，并向金融監管部門申報。無論是否發生內部交易，金融集團母公司主要股東、董事、監事和高級管理人員應當在成為主要股東或任職之日起一定工作日內向金融集團母公司內部交易管理委員會報告其近親屬及其直接、間接、共同控制的法人和其他組織情況，金融集團母公司應及時將上述信息向監管部門報告，并依監管要求予以公告。

規定金融集團內部交易重大損失與風險的報告義務。金融集團應密切關注內部交易行為和風險狀況，因內部交易導致金融集團母公司或附屬金融機構經營管理、財務狀況、風險監管指標等已經或即將出現重大損失或產生重大負面影響的，金融集團母公司應當及時向監管部門報告。金融集團附屬金融機構依據本行業金融監督管理部門規定報送內部（或關聯）交易重大風險或重大損失時，應同時抄報所屬金融集團的監管部門。

建立內部交易監管豁免制度，明確金融集團的監管主體及監管措施，加強跨行業金融監管協調。

對于某些不易形成利益輸送、進行監管套利、損害競爭秩序和金融消費者權益的內部交易行為，有些國家出于減輕被監管機構負擔的考慮，在監管上給予豁免，例如美國《聯邦儲備法》第23條就規定了商業銀行關聯交易的豁免制度。對于何種內部交易可以豁免監管，還需要進一步研究。

明確以金融集團整體為監管對象的監管部門。在當前分業監管體制下，金融集團各附屬金融機構由所屬行業的金融監管部門監管，但集團層面的整體監管卻是空白，特別是對于不在金融監管之列的金融集團母公司和其他附屬機構。有鑒于此，聯合論壇在2011年提出了新金融集團監管原則，強調加強金融集團整體監管，關注集團內未受監管的母公司和附屬機構的風險。從危機后金融監管改革趨勢來看，我們認為，由承擔防范化解系統性金融風險職責的中央銀行負責金融集團層面的監管較為適宜。

賦予金融集團監管部門必要的監管手段和職權。通過明確的法律授權，賦予金融集團整體監管者以非現場及現場檢查權，保障獲取整個集團內部交易風險信息；建立金融集團內部交易的風險評價體系，定期對金融集團內部交易進行評估，并將評估重點放在金融集團母公司及非存款類附屬機構對存款類附屬機構的影響上，并及時進行預警；制定重要股東和管理層的資質標準；采取糾正措施或業務限制，及時處置風險等。

加強各監管部門之間的協作與溝通。金融集團業務廣泛，不同行業運營方式和監管模式有著較大差異。要充分發揮金融集團整體監管者、各附屬機構監管者各自的專業優勢，加強協調合作與信息共享，有效識別、評估和防范金融集團可能引發的系統性風險。具體在內部交易監管方面，要盡量保持各行業監管規則的一致性，防止監管套利；要確保監管信息共享的及時性和完整性，對重大內部交易風險聯合開展評估、預警和處置，從而確保金融集團整體穩健運營。

（作者單位：中國人民銀行南京分行）