地方政府融資風險化解與銀行貸款總量把控

近年來我國地方政府債務、銀行信貸快速增長，盡管占GDP的比重還不算高，但持續的高增長使得地方政府的債務水平和商業銀行的貸款總量被不斷拉升，已引起了市場的日益關注。本文僅對此做些分析，談些改革的思考。

問題的引發

目前國內外市場對中國經濟發展普遍擔心的是兩大問題：一是地方政府的債務杠桿率趨高，擔心引發政府債務風險；二是銀行信貸增長的可持續性及結構性風險。這種擔心實際還包括中國銀行業把相當部分貸款直接或間接投向了潛在風險較大的地方政府融資平臺，并由此對中國經濟發展可持續性帶來更多的不確定性。

地方政府債務危機不會發生。中國的地方政府債務與國外的一些地方政府債務有很大的不同，地方政府的負債用于財政消費性支出很少，主要是由于地方政府為履行發展地方經濟的職責，所進行的經濟性投資引起的，由此還形成了相對應的有效資產，對經濟的拉動影響很大，并可以在較長時期內發揮作用。同時中央政府有足夠的財力來解決地方政府的債務問題，即使從長期來看，地方政府債務的實際違約風險也大大低于市場預期，更不會發生債務危機。而國外的地方政府債務從表面看也是由政府公共支出引起的，但實際主要是用于財政性消費支出，包括養老金等社會福利支出。這種負債對經濟的刺激和拉動作用十分有限，不會形成有效資產，且中央政府只管本級債務，對地方政府的債務不管，能否償還債務完全由地方政府自己解決，因此容易發生政府債務危機，甚至出現美國底特律這樣的政府破產事例。

潛在融資風險不可忽視。盡管地方政府的債務風險并沒有像市場所擔心的那么大，但我們也必須看到，由于中國地方政府債務軟約束的長期存在，加上政府的顯性信用和隱性擔保并存、市場的約束機制未能有效發揮，使得其債務總量持續增加，潛在的風險不斷累積，一些地方政府憑借行政力量，以少量政府資源來撬動更多銀行融資的事例還時有發生。到2013年6月末地方政府融資平臺的債務已達12.76萬億元，其中銀行貸款9.7萬億元，有些地方政府的債務率已較大幅度地超過100%了，潛在的融資風險確實需要關注。

產能過剩問題有所加劇。地方政府債務快速增加的直接后果，不僅使經濟運行的比例失調，加大了投資占GDP的比重，而且還加劇了嚴重的產能過剩問題。目前中國的產能利用率較低，大多在70%左右，有些領域的產能利用率甚至還不到50%，遠遠低于世界可接受的水平。在地方政府的支持和樂觀預期的推動下，大量投資形成的產能，超出了經濟運行正常發展的需要，不僅加劇了市場競爭，而且已呈現出產能閑置、開工不足等問題。但企業為了維持運行，不得不增加融資，提高負債率；地方政府為拉動經濟發展，保持就業，仍繼續上新的建設項目，通過不斷增加地方政府直接負債或以政府信用為背景的間接負債來維持短期的經濟增長。這種依靠增加負債、提高杠桿率來維持過剩產能運行的方式，風險很大。因為當社會總債務，包括政府債務、企業債務、個人債務的增長無法進一步拉動經濟增長或支持價格上升時，說明資金的使用效率降低了，同樣的資金量已經不能撬動同樣的經濟增長速度了，通過繼續增加負債、擴大社會融資總量已不能推動經濟可持續增長了，只能進一步加劇產能過剩的風險。

貸款總量上升但效率下降。隨著地方政府和企業負債的增加，中國銀行業的貸款也從2009年開始出現了快速上升，2013年1～9月又新增了7.28萬億元，同比增長16.39%，貸款總量已達65.46億萬元。不僅偏離了貸款和GDP增長的長期趨勢，從宏觀的數據分析看，商業銀行的貸款對經濟增長的拉動作用已明顯下降。過去經濟增長10%以上的時候，貸款增長15%左右，現在經濟增速下來了，只有7.7%左右，但貸款的增速還是那么高。另據典型調查統計，單位融資產出的GDP，從2008年的4.49元，降為2013年5月末的1.93元。從銀行資金的流向分析來看，除了一部分融資被沉淀在生產流通過程中，降低了融資的效率外，有相當部分資金被挪用了，或被用于地方政府的財政性支出，或是轉向用在了房地產開發，甚至被一些借款人用以進行金融套利。這不僅降低了商業銀行對實體經濟的融資支持力度，還增大了銀行融資的風險。此外隨著我國金融體系改革的逐步深化，近年來傳統貸款以外的融資方式、融資產品越來越多，或稱表外業務，或叫金融資產服務業務，或說影子銀行業務等發展迅速，在銀行經營中的作用也越來越重要。但此類業務因其特有的融資結構、期限錯配，還要通過信托等渠道發行，不僅環節多、成本高，風險相應也比較高，且運行機制更趨復雜。到2013年6月末，銀行理財產品的規模已近10萬億元，其中80%是非保本產品不在資產負債表內核算。這些非信貸類、非自營業務中也有部分直接或間接流向了地方政府融資平臺和一些地方政府直接支持的項目。據統計，到2013年6月末，僅銀行理財融資、信托融資就有1.26萬億元直接投向了地方政府融資平臺。

銀行業經營風險開始顯現。根據披露的信息顯示，2013年上半年，銀行業的地方政府融資平臺的不良貸款率不到2%，但這不等于說融資平臺實際的貸款風險也很小。從近期的實際情況看，國內外經濟金融環境仍十分復雜，國際經濟金融運行中的風險還在不斷積聚，國內經濟增速出現放緩、結構性矛盾突出，實體經濟中的企業經營現金流創造能力持續下降。在這種情況下，地方政府的償債能力也出現了下降，部分到期貸款通過展期和潛在風險增大，被分類為“關注”的地方政府融資平臺貸款開始增加，還有更多的到期貸款通過據實定貸或再融資等方式來維持其貸款質量分類的正常。

問題的分析

上述問題產生的原因是多方面的，既有歷史延續累積下來的，也有近期出現的新情況。只有把引發問題的癥結分析清楚了，才能找出解決問題的有效途徑。

地方政府的事權與財權、融資權等不匹配。按現行規定，地方政府有發展地方經濟的責任，但除了規定的地方稅費等收入外，沒有對外借款融資的權限，遇到需先支后收的問題就不好辦了，為了依法合規，地方政府只能通過所謂的融資平臺來向銀行進行融資。這類平臺公司的融資，從表面上看是企業的融資行為，實質就是地方政府的融資行為，借來的資金主要供地方政府使用，其中部分還被用于了財政性消費支出。這既規避了法規上地方政府不能自行對外舉債的規定，又實實在在地獲得了銀行的融資。而且地方政府通過其平臺公司所獲得的融資總量越來越大，債務率不斷提高，形成了一個巨大的地方政府獲取融資的灰色地帶。由于有明確地方政府不能向外融資借款的規定，也就沒有對地方政府融資平臺借款的控制或約束機制，給地方政府提供了一個不受約束的融資渠道。同時也出現了一些資金、資源損失浪費較為嚴重的現象，如有的地方政府急于求成、急于出政績而盲目決策，把面上的經濟指標作為政績，夸大渲染，對其背后的財政狀況、政府欠賬有多少、怎么來償還等問題既搞不清楚，也不承擔責任。這就如同忽略環境保護一樣，一些地方表面看經濟發展指標很好，但深入進去就會發現大堆的環境污染欠賬，需要后面更多的投入來治理償還。

投融資體制還沒有理順。在現行的投融資體制下，地方政府的事權過寬過大，承擔了過多的社會經濟發展責任。一些公共服務領域的準入門檻較高，社會資本、民營經濟難以進入；投資項目的審批更是比較復雜，其所涉及體制、機制等方方面面的問題很多；有些領域在法律法規、政策制度層面雖有原則的開放規定，但還不夠具體，操作起來仍有不少難度。主要的基礎設施項目、城市配套建設項目，基本還是由地方政府包下來。加上融資渠道比較狹窄，可用的融資工具不多，項目建設所需資金，主要是依靠銀行融資解決。對其他渠道的融資工具，包括股權融資方式等還不夠方便，還有不少的限制，使得大量的地方政府融資需求都集中涌向了銀行，從而導致銀行貸款投向結構的失衡。據測算，有15%以上的銀行貸款直接投向了地方政府融資平臺，加大了中國銀行業融資規模快速增長的壓力，這也是中國銀行業存在的一個突出問題。

監管過于傳統，效率有待提高。面對地方政府如此規模巨大的融資總量、融資需求以及潛在的融資風險，監管部門缺乏有效的監管手段和工具，只是不斷強調要求商業銀行對地方政府融資平臺的融資總量進行控制，而實際除了對商業銀行的資本充足率、貸存比等監管指標的約束外，主要是靠窗口指導或行政性手段，沒有規范的監管工具。這樣的監管方式在現行情況下，很難取得好的成效。其一，對地方政府融資平臺的監管口徑過大、范圍過寬，且又主要是按名單進行監管，成本很高，既費人力，又效率低下，還占用了大量的監管資源。由于對地方政府的財政支出根本就不在監管部門的事權內，銀行監管部門很難對其進行有效監管。對地方政府的行為更是無法監管、難以控制，而地方政府的債務風險又主要集中在融資的用途和效率上。如把借入的資金用于彌補財政性資金缺口，尤其是用于財政性的消費支出等方面，按現行對地方政府融資平臺全口徑監管的方式是很難能控制的。從融資的償還上來分析，對地方政府融資平臺的融資還款來源，主要依據是對地方政府未來財政收入的預期判斷，這本身就存在很大的不確定性。這種預期若在經濟下行期，不確定性就更大了。其二，對地方政府的實際負債情況不僅一家銀行很難搞清楚，監管部門也基本不掌握。如對某一地方政府的債務總量是多少，債務率是否已突破規定的限制，是否存在過度融資，償債來源是否有保證等問題，監管部門也很難搞清楚。因此對商業銀行也就很難能提供有效的風險提示和風險防范的指導幫助，對地方政府的融資風險，商業銀行也只能憑著自身的風險識別能力來把控。其三，由于受到貸存比的監管限制，有的銀行通過同業票據買入返售、信托收益權買入返售等方式，向有融資需求的地方政府融資平臺提供融資，對此監管部門也缺乏有效監管。采用這種方式不僅可以規避貸存比的限制，而且風險權重低，僅為25%，低于普通貸款100%的風險權重要求，這使一些同業資產占比大的銀行，就可以減少監管資本的占用。

銀行對地方政府的融資風險識別及防控能力弱。由于銀行對地方政府融資平臺的融資用途基本不考慮，即使提了管理要求，實際也很難能做到，其主要是基于地方政府的融資有土地抵押，在風險識別和評估中又主要是以對未來土地出讓的預期價值為基礎。如果宏觀經濟發生變化，或政策調整等一些不確定因素的影響，未來土地的市場價值出現持續低于預期，那么所抵押的土地就難以按預期價值出讓變現，地方政府的償債風險就會凸顯，潛在風險就會即刻轉為現實風險，銀行貸款就會出現較大面積的不良。這也是目前市場上對地方政府融資平臺風險擔憂的緣由。

此外，由于銀行把大量的融資投向了地方政府融資平臺，也在一定程度上影響了對小微企業的融資支持。因為在一定時期內，cau5mlElw+B1Xv0IFCQM9Q==銀行受到資本補充和存貸比等監管指標的約束，其貸款總量是有限的，是一個確定的量，對地方政府的貸款增加多了，就必然會影響到對小微企業等的貸款支持。

目前中國銀行業的貸款總量已是全球最大了，幾家大銀行的貸款余額在全球同業中都已名列前茅，再以這種方式發展下去，其所累積的不只是信用風險，其他的風險問題也會凸顯出來。因此探索通過體制和機制的創新來調整地方政府融資需求總量及其結構，厘清和規范地方政府債務，控制和降低地方政府融資的增速，是當前經濟運行中宏觀金融調控、金融監管和商業銀行自身風險管理中一個非常重要的問題。

問題的解決

地方政府的債務問題、融資風險問題是十分復雜的，不能就事論事地來考慮，必須要準確地把握其實質，更要通過對現行體制、機制的深化改革來解決，使地方政府的投資減少、債務降低，使銀行對地方政府的直接或間接融資減少，騰出更多的信貸資源來支持小微企業等實體經濟。

加快投融資體制改革的步伐。要在保持經濟合理增長的前提下，降低地方政府過高的負債率，減少地方政府對銀行的非理性融資需求。出路之一是改革現行的投融資體制，改善投融資供給管理，加快投融資結構的調整，并配套進行行政改革，調整縮小地方政府的事權。解決投融資體制問題，不只是下放一些審批權的問題，也不只是中央政府和地方政府的事權劃分問題，更重要的是把一部分投融資領域開放給市場，通過市場來調節供需。要進一步降低一些公共領域投資準入的門檻，引入更多的民營資本，還要充分利用資本市場工具，健全多元化的融資格局。簡單地過快壓降地方政府的債務既有可能造成資產價格下降，難以確保穩增長、調結構，更會加劇金融風險。從現實的條件看，深化投融資體制改革的條件進一步成熟，民間資本的數量已積累了一定的規模，可以進入到一些資本或資金密集型領域。同時更重要的是民間資本所有人對市場投資風險的識別能力、評估能力、承受能力也大大提高了。據統計，2012年上半年，民間固定資產投資占城鎮固定資產投資的比重（不含農戶）已達到62%，民間投資總規模已達到9.37萬億元，大約比2010年同期翻了一番。

加快出臺地方政府直接發行債券的政策。地方政府直接發行債券可以從根本上解決地方政府的融資渠道問題，在調整和縮小地方政府事權的同時，要把地方政府的履職事權與財權、融資權有機匹配起來，使地方政府能夠更有效地履行社會經濟穩定運行的職能，承擔管理地方經濟發展的責任。地方政府直接發債，可以規范地方政府的債務融資預算，使地方政府的財政收支狀況更加公開透明，預算約束更有效率。同時徹底解決地方政府融資平臺這個灰色地帶，對平臺公司該撤銷的撤銷，該整合的整合，需保留下來的，要嚴格按公司法等法律法規來改造，規范其公司治理、經營模式，使之成為真正的自負盈虧的實體企業。其與地方政府的資金往來要嚴格規范，地方政府不得隨意侵占挪用。地方政府的建設項目也要嚴格按市場化原則，公開、公平、依法、合規辦理，相關的財政補貼、稅收優惠也要在明處。有沒有補貼、優惠，有多少補貼、優惠，什么時候到位等，也都要按市場原則辦，不僅要公開，還須有明確的合同約定，違約了也要訴至法律，依法執行。對地方政府的發債要有嚴格的法規制度管理，發行債券須納入預算，且經批準后方可實施。以此規范地方政府的融資，約束地方政府的投資行為，減緩地方政府投資的增長速度，避免決策上的隨意性、盲目性。盡管這一改革會在短期內給經濟和社會運行帶來一定的壓力，但從長期來看則可以使整個國家的經濟和社會發展更加穩定和可持續。

進一步拓寬直接融資渠道。國家要積極引導和吸引民間資本向城市基礎設施等領域投資，采取股權投資等直接融資方式來替代部分間接融資方式。把傳統的一些地方政府投資領域中大量的貸款等間接融資債務轉變為直接融資，轉變為民間投資者的股權投資，共享收益、共擔風險。地方政府可以把部分有效資產的股份、股權或經營權，經過資產評估后部分或全部轉讓出去，實行資產重組或私有化，降低地方政府持有資產的股份。這樣還可以降低社會儲蓄率。特別要強調的是，地方政府對有效資產股權、股份的出售轉讓，不能等到沒有現金流來償還融資本息的時候，如是這樣，其資產就會縮水，甚至根本就無法出售了，也轉讓不出去了。所以應當在市場預期較好的時機，及時出售轉讓。地方政府履職所需的一些公共服務，不一定全都要自己擁有，可以通過向市場、向投資者購買的方式來實現。對部分有收益的資產項目投資人，既可以是法人也可以是自然人，既可以是境內的投資人也可以是境外的投資人。通過出讓部分或全部股權的方式，不僅可以收回投資或提前償還銀行貸款，還可以取得投資收益。同時在一些地方政府投資建設的項目中有其他股權參入，不僅可以減少政府的投資，降低地方政府債務率快速上升的風險和對外融資的壓力，還可以降低投資項目決策的盲目性和建設成本、提升項目建設和營運的效率、增加項目運作的透明度。又可避免因政府投資減少給經濟運行帶來的影響，更可以活躍股權交易市場，撬動更多的社會投資。

加快推進地方政府資產支持證券化。國家應加快金融改革，采用更多的金融工具來解決地方政府的資金需求，加快推行地方政府資產支持證券化是一項重要舉措，可以實現地方政府債務的長期化、穩定化。現在地方政府從表面看都是負債經營，都背負了大量的債務，還把大量的土地抵押給了商業銀行，每年又得支付相當數量的融資利息。為緩解財政壓力，地方政府還可以把其擁有的部分有穩定收益的資產，經金融技術處理，通過證券化的方式，獲得可觀的資金，這也是解決地方政府所需長期資金支持的重要途徑。如以高速公路運營期車輛通行費等各項收入為基礎，將全國9.6萬公里的高速公路進行資產支持證券化，僅此就可以盤活數量可觀的政府投資形成的資產，提前歸還大量地方政府融資平臺的貸款，緩解地方政府短期內的還本付息壓力。再如地方政府所擁有的水、電、氣等設施都可以通過地方政府資產支持證券化的方式來盤活。只要設定的條件合理、科學，有投資價值，就一定能夠吸引投資者。不僅如此，通過地方政府資產支持證券化，使得其經營更加透明，監督更加有效，對消除產生腐敗、浪費和低效率的土壤條件，提高服務質量和服務效率也都十分有益。

商業銀行要加快金融創新。在適應國家投融資體制和地方政府融資模式改革的過程中，銀行還將面對市場投資的多元化，傳統優勢業務的萎縮，資金分流壓力的增大，加上利率市場化的推進等一系列挑戰。商業銀行的出路只有一條，就是加速自身經營方式的轉型，要在貸款總量、收益增速減緩、比重降低的同時必須加大金融服務產品創新，提高中間業務、增值業務的收入占比。通過優化資產結構，大力發展不占用資本或風險權重低的業務，并通過信貸資產證券化等方式把一部分低收益資產轉出表內，降低貸款類資產在總資產中的占比，把控好適度的杠桿率。特別是地方政府融資方式改變后所帶來的債券承銷業務、地方政府資產支持證券化業務、債權轉股權業務等方面，做好對地方政府的非融資類金融服務。商業銀行還必須要在提高資產運營的效率上下功夫，練好內功，提高風險識別和防控能力，把更多的融資投向小微企業、投向“三農”、投向居民消費領域，提高這部分融資在銀行資產業務和經營收入中的比重，使之真正成為商業銀行業務發展的重要戰略領域、成為提升市場競爭力和經營效益的內在需要。

改善和創新監管方式。隨著地方政府投融資體制、機制的逐步完善，對中國金融市場的發展是一個利好，可以進一步促進金融混業格局深化，地方政府作為投融資主體的需求日益多樣化，又會觸發信貸、貨幣、資本市場交叉性工具的進一步發展和創新。商業銀行等金融機構可以在信貸、金融資產轉讓、滿足直接融資需求的投資銀行業務，滿足理財客戶高收益率需求的股權業務等新興領域顯示出更大的發展潛力。監管部門要秉持積極穩健、合規發展的監管原則，始終把商業銀行等金融機構的流動性風險作為監管的首要目標，督促其做到風險和收益相匹配。尤其對銀行業金融機構各類同業業務的監管措施要進一步嚴格，更要采取有效的監管措施來避免資金在金融機構內循環，避免過度金融化。央行要維持中性偏緊的貨幣環境，采取多種金融創新工具，通過激活存量資產來盤活存量貨幣、信貸，降低社會融資總量過快增長的勢頭，促進改變主要依賴債務擴張來發展經濟的模式。