我國地方政府債券的發(fā)展路徑選擇

2011年，中央批準了廣東、上海、浙江和深圳四個地方政府發(fā)行債券，這表明了我國地方政府債券的發(fā)展已經(jīng)進入了一個新的階段。從債務主體結構方面來看，目前我國所面臨的地方債務問題主要來自于地方政府融資平臺的負債。據(jù)有關估計，地方政府融資工具以及舉債主體所形成的債務占社會債務總量的46%，由地方融資平臺和其他地方性債務產(chǎn)生潛在不良資產(chǎn)的規(guī)模將會達到2.5萬億元。國家審計署2011年6月發(fā)布的《全國地方政府性債務審計結果》顯示，截至2011年底，我國地方政府債務總量為10.7萬億元，其中有5萬億元是來自于地方融資平臺。此外，由于地方融資平臺的償債能力過度依賴于土地銷售以及當?shù)卣呢斦D(zhuǎn)移，我國地方融資平臺面臨著巨大的償債風險。

在這個背景下，管理層和銀行機構都實施了從緊的貸款風險指引，這就造成了地方融資平臺，因無法獲得再融資資金而面臨資金鏈斷裂的風險，進而導致投資明顯下降，而且還將出現(xiàn)對地方政府的倒逼現(xiàn)象。2011年10月，中央政府批準了廣東、浙江、上海和深圳四個地方政府獨立發(fā)行三年期和五年期的政府債券。對于這一舉措，不少專家學者指出，地方政府發(fā)行債券，可以緩解我國地方融資平臺再融資困難和銀行系統(tǒng)壓力，同時也會對提高地方財政的透明度產(chǎn)生十分積極的推動作用。不過，這個新現(xiàn)象也帶來了一系列需要深入研究和廣泛探討的相關問題。

地方政府債務發(fā)展思路

地方政府債務現(xiàn)狀

從地方政府性債務余額增長角度看，我國地方融資平臺在1998年和2009年出現(xiàn)過高速增長的情況。這兩次分別發(fā)生在亞洲金融危機和美國次貸危機爆發(fā)之后，政府為了應對經(jīng)濟增長放緩，而采取刺激性經(jīng)濟政策的結果。加之《預算法》的約束，即各級地方預算不列赤字，也不得發(fā)行地方政府債券，地方融資平臺成為解決地方政府的預算內(nèi)財政收支嚴重失衡問題，而選擇的一種融資工具。據(jù)統(tǒng)計，2009年我國地方政府債務占GDP的比重從2008年的18%迅速上升至26%。從融資角度來說，由于受到我國金融市場的發(fā)展現(xiàn)狀以及金融產(chǎn)品結構單一的影響，地方政府融資平臺的融資方式也相對地集中于銀行貸款。從地方政府負債結構來看，銀行貸款在地方政府負債中的占比基本穩(wěn)定在80%的水平。其中，地方政府債券發(fā)行數(shù)量雖然也呈現(xiàn)小幅上升趨勢，但它在地方政府負債中的占比僅有7%左右。

地方債務的解決方案

從地方政府的債務結構視角來看，假設我國經(jīng)濟金融發(fā)展環(huán)境在未來一段時期內(nèi)不發(fā)生重大的變化，對于我國地方債務問題解決方案的設計與選擇，一些專家學者認為，應充分發(fā)揮地方政府、銀行系統(tǒng)、中央政府以及金融市場的積極作用，通過對地方政府部門資產(chǎn)與負債進行存量和增量調(diào)整的方式，逐步化解我國地方債務問題。同時，這一調(diào)整方案不僅牽涉我國的財政體制調(diào)整和金融體制改革，也將會觸及到一些深層問題。

現(xiàn)有的國內(nèi)一些專家學者提出的地方融資平臺債務問題解決方案，大多從短期與中長期相結合、地方政府與金融機構以及金融市場相結合的設計思路出發(fā)，主要包括五個關鍵環(huán)節(jié)。第一，地方政府與銀行機構結合，以解決地方融資平臺的不良貸款問題。第二，地方政府與金融市場相結合，以解決地方融資平臺再融資的問題。第三，地方政府與金融市場相結合，從而有助于盤活大量的非營利性資產(chǎn)。第四，中央政府通過對地方政府的稅收返還、轉(zhuǎn)移支付以及政策調(diào)整等行政手段，為地方債務化解提供支持。第五，積極構建并完善市政債券市場?；獾胤絺鶆盏木唧w解決方案可以概括為地方政府發(fā)行債券、出售地方政府資產(chǎn)與動用地方政府部分收入這三種方式的組合方案，即確定以發(fā)行地方政府債券與出售地方政府資產(chǎn)為主要形式，并以動用地方政府部分收入為輔助的解決方案。

發(fā)行地方政府債券與出售地方政府資產(chǎn)結合。據(jù)估計，通過發(fā)行地方政府債券與出售地方政府資產(chǎn)相結合的方式，能夠解決地方政府超過1萬億元的不良貸款問題。按照銀監(jiān)會在2010年7月經(jīng)濟金融形勢通報會議公布的數(shù)據(jù)計算，截至2010年6月底，銀行對地方融資平臺的貸款總額已經(jīng)達到了7.66萬億元人民幣，其中1.76萬億元的貸款屬于高風險貸款。根據(jù)一些信用評級機構30%的不良貸款率的假設，那么我國地方融資平臺的不良貸款額為2.3萬億元。因此，地方政府可以選擇通過發(fā)行債券和出售資產(chǎn)相結合的方式，來解決這一巨額的不良貸款及有關的債務問題。按照德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學家馬駿等人的觀點，地方政府可以發(fā)行地方債券，并且其發(fā)行債券的規(guī)模也可以相應擴大，由2011年之前的每年2000億元提高到每年3000億元，并可將其中的50%用于解決地方融資平臺的再融資問題。

同時，地方政府還可以出售包括上市國有企業(yè)的部分股份、非上市國有企業(yè)股權以及土地等資產(chǎn)。參照2002年至2010年我國地方政府資產(chǎn)負債表，截至2010年底，我國地方政府持有的上市公司股份約為4.3萬億元。另外，截至2010年，我國地方政府所持有的非上市公司股權為6.5萬億元，二者之和超過10萬億元。針對我國經(jīng)濟增長放緩以及發(fā)展仍處于轉(zhuǎn)軌階段的證券市場實際情況而言，地方政府可以選擇每年按照一定的比例逐步減持上市公司股份和非上市公司股權，如果將減持比例設置在5%到10%之間，那么地方政府每年將會獲得5000億元至1萬億元的資金規(guī)模，用于解決地方融資平臺的不良貸款問題。

以地方政府部分收入緩解地方債務困難。地方政府部分收入將為地方債務問題的解決提供有力的資金支持。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年我國地方政府公共財政收入為4.06萬億元，政府性基金收入為3.36萬億元。二者之和為7.42萬億元。因此，假設以五年為調(diào)整周期，如果地方政府對其支出水平進行合理調(diào)整，那么支出每降低1%，約合700多億元，五年內(nèi)地方政府就可以獲得大約3500億元的資金規(guī)模用于消化地方融資平臺的不良貸款。

綜合來說，地方政府在化解地方債務問題的三種方式中，出售地方政府資產(chǎn)和動用地方政府部分收入這兩種方式都具有明顯的短期性特征，屬于應急性的風險解決方案。而對于地方政府發(fā)行債券的融資方式而言，這是一種具有較高穩(wěn)定性的重要金融行為。從西方國家的實踐經(jīng)驗來看，地方政府以發(fā)行債券的形式進行融資，在地方政府的融資結構中占據(jù)著非常重要的地位，而銀行貸款只占有非常小的比重。值得注意的是，我國地方政府目前所發(fā)行的債券并不是完全意義上的市政債券，它與西方國家的市政債券還存在著法律、體制和機制等方面的實質(zhì)性差異。

發(fā)展地方政府債券的路徑選擇

完善地方政府債券的法律監(jiān)督體系。首先，需要從法律上對地方政府發(fā)行地方政府債券予以確認。這就要求對我國現(xiàn)行的《預算法》進行修改，為地方政府債券的存在提供法律依據(jù)，并對地方政府債券的發(fā)行、監(jiān)管以及債權人的合法權益實施有效的監(jiān)督和保護。其次，在承認地方政府債券存在的情況下，法律應當賦予地方政府舉債權。從世界各國的實踐經(jīng)驗來看，我國地方政府通過發(fā)行債券進行融資是一個必然的發(fā)展趨勢。按照市場經(jīng)濟體制與分稅制改革的客觀要求，在逐步完善中央政府監(jiān)管制度的前提下，以及在建立公共財政體系和嚴格劃分中央政府與地方政府財權與事權的基礎上，法律賦予地方政府舉債權是必要的選擇。

建立市場與行政相結合的管理體制。我國目前已經(jīng)建立了市場經(jīng)濟體制的基本框架，但是在市場秩序方面還需要進一步規(guī)范。完全采取市場機制的約束方式來對地方政府債券進行監(jiān)督管理的條件和時機還不成熟，如果過度放權，加上地方政府的融資沖動，可能會使得地方政府債務問題轉(zhuǎn)化為債務危機。因此，建立市場機制與行政控制相結合的管理體制是目前地方政府債券發(fā)展過渡時期的合理選擇。在這個管理體制中，應該重點關注地方政府負債資金運行制度，其中資金用途以及債務償還問題又是重中之重。同時，地方政府還應建立償債準備金制度，從而減輕地方債務對地方財政運行的影響。

充分發(fā)揮地方人大及其常委會的監(jiān)督權。首先，在地方政府債券發(fā)行及管理過程中，應充分發(fā)揮地方人大和常委會的監(jiān)督制約作用。充分發(fā)揮地方人大的立法權，以立法的形式確定地方政府債券管理辦法，并實施嚴厲的違法違規(guī)行為處罰。其次，充分發(fā)揮地方人大的監(jiān)督權。這種監(jiān)督包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。這要求地方人大對地方政府的負債形式、債務償還方式及其各種風險，甚至對政府所采取的各種管理措施進行監(jiān)督，督促地方政府強化債務風險管理。