上海自貿區制度設計及其影響

2013年3月底，國務院總理李克強親臨浦東外高橋考察，鼓勵上海探索自由貿易試驗區。7月3日，國務院常務會議原則通過《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱上海自貿區）。規劃中的上海自貿區以現在上海綜合保稅區為界，包括洋山港、外高橋港、浦東機場空港以及洋山保稅港區、外高橋保稅區、浦東機場綜合保稅區的“三港三區”。由洋山港臨港新城為起點一路北上，沿著海岸線途經機場保稅區，直至外高橋地區，在這條海岸線上覆蓋共計28平方公里。隨著時間的推移，上海自貿區試點方案不斷明確。目前，上海自貿區已申請試點人民幣資本項目下開放，且自貿區園區范圍內擬準許外資銀行設立全資分支機構，提供合資企業建立捷徑，并允許海外商品交易所設立期貨倉庫。

上海自貿區的設計定位于順應新時期機遇與挑戰并存的中國經濟發展格局，進一步深化改革開放，加快政府職能轉變，擴大服務業開放，探索政府經貿和投資管理模式創新。因此，上海自貿區很可能是全國新一輪改革開放的試驗田，而不是針對單一城市的“政策紅利”。

上海自貿區制度設計

結合國際經驗，自由貿易區內通常推行“境內關外”的保稅政策，指在一國領土之內、國家關稅領域之外設立小塊特定區域，允許外國商品貨物豁免關稅，免除通關、清關的復雜手續，可以在區域內自由流通或再出境。

國際自貿區制度設計主要包括以下幾個方面：境內關外的政策，通關手續簡便、高效，海關幾乎不干涉；稅收極其優惠，包括關稅、增值稅、所得稅等；實行一站式服務管理，以提供友善的招商投資服務環境；投資、貿易自由，鼓勵民營企業參與管理運營自由貿易區；以發展國際物流功能為導向，吸引高端制造業，鼓勵服務外包；提供便利的金融設施和服務，提供外匯自由兌換與離岸金融中心服務；提供優惠的土地政策；建立法律政策框架，指導設立自由貿易區。在這些國際自貿區的制度設計中，最值得上海借鑒學習的主要是香港和新加坡。

以上海和新加坡為藍本，立足于中國的實際，筆者認為上海自貿區的制度設計應主要包括以下三個方面，六大領域。

完善自由貿易功能

從保稅區到自由貿易區，首先要做的就是提升自由貿易功能。保稅區的功能定位為“保稅倉儲、出口加工、轉口貿易”三大功能，同時享有“免證、免稅、保稅”政策。與保稅區相比，自由貿易區具備以下三點差異：第一，監管理念方面，要從貨物管理轉變為企業管理的理念；第二，貿易的開放度方面，要有與國際接軌的多元貿易模式，功能得到進一步拓展和優化；第三，政策的開放度方面，最主要的是外匯政策和稅收政策，自貿區要求外匯政策率先開放，稅收政策要有國際競爭力。

根據筆者赴洋山綜合保稅區調研的結果，目前上海綜合保稅區支持貿易服務業的政策法規、運作水平和操作模式已經基本成熟，能夠提供完備的港口核心服務、附加值服務與物流服務，在金融服務方面還有較大發展空間。預計對原有保稅區制度的完善政策主要包括：

資金支持。推進上海國際貿易中心建設財政資金投入機制，重點支持貿易平臺建設、貿易環境營造和改善、貿易機構引進、貿易促進活動等，發揮財政資金的引導和激勵作用。

貿易支持。主要包括以下幾個方面：服務貿易方面，單船單機的融資租賃向離岸服務發展，完善SPV退稅、進口退稅服務；內外貿一體化方面，進一步擴大國際貿易結算、跨國公司總部外匯集中運營管理試點；國際外匯資金吸存和貸款的備案式管理（而非額度化管理）；跨境收付方面，對區內外匯資金先實行限額管理下的境內外雙向互通，待條件成熟時，推進無限額管理的完全互通；園區建設方面，統籌發展中心城區商業、新城和郊區商業、社區商業，重點建設地標性商業中心、特色商業街區。同時，要為引進的高層次、緊缺型貿易人才在戶籍和居住證辦理、住房、醫療保障以及子女就學等方面提供便利；對引進的境外貿易人才，出入境管理部門應當按照國家有關規定，簡化出入境手續。

海關監管。海關監管的政策核心在于聚集“準境外港地位”的試點，包括進一步深化期貨保稅交割、保稅船舶登記、啟運港退稅試點；允許境外貨船捎帶國內其他港口貨物進自由貿易區；允許國內運往自由貿易區的貨物實行無條件的啟運港退稅；進駐自由貿易園區的企業，將享有更便捷的審批流程和稅費減免政策。從本質上看，包括保稅區在內，我國的特殊監管區實行的仍是“境內關內”政策，采取區內倉庫與卡口同時監管，導致了監管手續的繁瑣。而國際通行的自由貿易園區則實行“境內關外”政策，即“一線放開，二線管住”。所謂“一線”，是指自由貿易園區與國境外的通道口。“一線放開”是指對境外進入的貨物，海關實行備案管理不查驗貨、檢驗檢疫部門只檢疫不檢驗，并實行區、港一體化運作管理，區內區港之間的貨物可以自由流通。而所謂“二線”，是指自由貿易園區與海關境內的通道口。“二線管住”，是指貨物從自由貿易園區進入國內非自由貿易園區、或貨物從國內非自由貿易園區進入自由貿易園區時，海關必須依據本國海關法的規定，征收相應的稅收，同時海關對出區的貨物實行嚴格的監管，防止走私。目前這一政策很有可能在上海自貿區實現。從“境內關內”走向“境內關外”，需要實現貿易、投資、金融和運輸四個方面的自由化，這會是一個很大的突破。

試點投資和金融自由化等改革

經過三十年的改革開放，我國已經進入改革和對外開放的深水區。無論是中美雙邊投資協定，還是中國加入TPP（太平洋伙伴關系協議），都對投資和金融自由化提出了更高的要求。在難以進行全面放開的情況下，優先在上海進行試點可以為未來的改革和開放積累寶貴的經驗。基于這一判斷，可以預期利率市場化、匯率市場化、金融市場產品創新、離岸業務、金融業對外開放以及內資外投和外資內投等可能將在上海自貿區優先進行試點。

金融開放。主要包括四個方面的內容：第一，人民幣資本項目下逐步開放，上海自由貿易園區將全方位為企業提供與海外資本和市場對接的窗口，未來企業法人可在自貿區內完成人民幣自由兌換，個人則暫不施行；第二，外資銀行可在保稅區開展試點的人民幣業務，但不享受國民待遇，可從事各類零售及批發銀行業務，包括接受存款、企業融資、貿易融資、財務活動、貴金屬買賣及證券交易等；第三，構建離岸金融中心、人民幣匯率價格發行機制，能使外流資金更好的周轉，提高人民幣使用的效率；第四，金融服務創新，與貿易相關的金融業務如融資租賃、期貨保稅交割、保稅倉單押融等也在逐步推行。

投資開放。主要包括內資外投和外資內投兩個方面：外資內投可以獲得準入前的國民待遇，企業設立和項目立項不需要事先提交項目可行性研究報告，實行少干預、無補貼政策；內資外投可能從現有的“核準制”轉變為“備案制”，為區內注冊登記滿足條件公司提供資金援助。

稅收優惠。稅收優惠主要是指在關稅及非關稅壁壘（資金、外匯管制等）方面給予企業各類特殊優惠政策，包括：第一，區內實施無條件的關稅保稅政策；第二，即征即退或免征區內離岸貿易、離岸服務外資企業的營業稅、消費稅及增值稅。但我們不大可能實現的是對區內企業減按15%的稅率征收所得稅，原因在于上海自貿區的定位更強調“制度優惠”而非“政策優惠”。

建立風險防范與防火墻機制

遵循先行先試、風險可控的原則，在上海自貿區和全國其他地區之間設立防火墻就顯得尤為重要。預計人民幣資本項目開放、離岸金融服務與投資開放的政策僅嚴格被限定在自貿區的28平方公里內開展，優惠制度僅限在區內注冊企業與經濟活動受益。另外，考慮到自貿區的開放程度與現有的立法程序、貿易制度、金融監管法律存在潛在的沖突，相關配套實施細則的制定可能很難一蹴而就，在自貿區的試點過程中將會持續有細節性政策落地。

上海自貿區的影響

上海自貿區設立之后的效應主要體現在上海和全國兩個方面。

成為上海新的經濟增長點

上海人均GDP在2008年已經跨過10000美元的門檻，在2012年更達到了13434.75美元。國際公認的針對全球193個國家發展經驗的研究表明，當一國人均GDP超過1.28萬美元后，經濟增速將會明顯放緩。上海GDP增速在2008～2010年經濟危機前后呈現明顯的下臺階過程，其中2007年和2008年分別增長13.3%和10.4%，2011年和2012年的增速則僅為8.4%和7.3%。若以與上海整體發展水平可比的國家為例，在人均GDP突破10000美元后，新加坡的GDP增速從10.1%降到5.3%，韓國的GDP增速從9.6%降到5.2%。因此可以看出，上海目前的GDP增長壓力很大。

從細分產業對GDP增長的貢獻度來看，自2011年開始，第二產業對GDP的決定性影響地位被第三產業所取代，制造業中心的轉型路徑已經日漸明晰。固定資產投資完成額中，涉及第二產業的固定資產投資增速繼續降低，而第三產業固定資產投資與全社會固定資產投資完成額擬合度極高。預計未來，在第三產業中，批發零售業、信息服務業與金融服務業的提振作用最為明顯，而交通運輸、倉儲和郵政服務業也將在自貿區建立后快速復蘇。

在貿易與航運領域，自貿區帶來的產業集聚最終形成附近的物流城（DLC），規劃緊靠港口和機場，實現海空聯運的無縫對接。同時，其派生出的物流城也能夠將多種運輸方式有機結合，最大幅度地提高航空貨運轉口的便利。自貿區的物流城能夠滿足多樣化需求衍生的經營自由，省去了海關驗關手續，加快了空運貨物在港口與機場的周轉速度，縮短了運轉周期。從迪拜機場自貿區的經驗來看，目前迪拜機場自貿區有200多條國際航線，年均15億人次消費，對迪拜GDP的貢獻一直保持在3%左右。因此，當前的諸多政策優惠也同樣會幫助上海逐漸成為世界級購物天堂，對國內外游客的吸引力日益增加。

在投資領域，自貿區可以提供24小時物流服務和國際級的硬件基礎設施，提供市場正常運行所需要的“硬件”和“軟件”。優惠的稅收和資金支持吸引了國際投資者的進駐，同時，貨物流通速度的加快，將增強企業開展投資和經營活動的信心，擴大自貿區對經濟腹地的輻射范圍，也利于園區公司的股權投資。

除新設企業的進入，另一個關注點是上海土地市場。上海市市長楊雄在政府工作報告中提到了2013年上海重點發展的六大區域板塊，即世博板塊、迪士尼板塊、大虹橋板塊、前灘板塊、徐匯濱江板塊和臨港新城板塊。實地調研結果顯示，洋山保稅港區的土地出讓金近幾年漲了4倍，從500元/平方米升值到現在近2000元/平方米。企業的入住將有助于園區物業的增值和租金的上漲，園區公司提供的物業類型也將升級為容積率和價值更高的研發辦公樓和商業樓宇等。

上海自貿區受益行業及主要代表性公司見表2。

對全國經濟發展的輻射作用

自貿區試點建設有助于引領中國經濟全面轉型。上海能否順利實現由制造業中心向服務業中心的轉型，預示著身處大規模工業化、城市化進程中的中國能否在更大范圍內、更長時期內樹立新的經濟增長點。短期內主要受益的區域仍然集中在自貿區內部，以外高橋地區為核心，逐步擴展至洋山港臨港新城與機場保稅區，隨后將輻射至全上海乃至長三角地區的經濟區域。中期與長期來看，伴隨著試點區域的逐步擴大，東部沿海城市的自貿區申請將逐步得到批準，開放促改革的“制度紅利”也將很快受益全國。

“制度紅利”主要體現在經濟輻射作用與試點推廣作用。

經濟輻射作用。經濟輻射作用包括以下三個方面：第一，在國有企業改革、審批制度改革、投資制度改革、政府經貿監管改革與金融開放等方面，都會做出有益的嘗試和推動。第二，促進港口與城市協調發展，改善就業。自由貿易港與城市的功能是互相促進的，例如漢堡、鹿特丹和安特衛普都是依托港口貿易發展起來的，港、市融為一體，能夠互相促進。第三，促進經濟的現代化和國際化，帶動金融、保險等現代服務業的發展，拉動當前疲軟的對外貿易，為新時期中國外貿“突圍”破題。例如，巴拿馬科隆自由貿易園區作為世界航運中轉樞紐，貨物流轉量巨大，吸引各國貨物在科隆自由貿易園區集散，大進大出帶動了資金在自由貿易園區的大量流動，吸引了40多家外資銀行及分支機構在此落戶。

試點推廣作用。試點的推廣作用體現在，上海自貿區獲得國務院原則通過后，天津、舟山、廣州、廈門等地已向或者準備向國務院及各部委提交關于保稅區轉型自由貿易區的建議，爭取享受和上海同樣的政策支持。上海自貿區的首次試點，可以為其他沿海省份的轉型提供經驗，有望在華北、華東、華南等地形成自貿區的多地試點格局。在上海的座談會上，李克強總理也提醒，三十年前波瀾壯闊的改革就是由四個經濟特區的沿海開放帶動的，一旦上海自貿區的試點逐漸成功地形成可復制性、可推廣性，新一輪的改革開放很可能成型。

（作者單位：上海申銀萬國證券研究所有限公司）