危機后的國際金融組織監管變革

全球性金融危機爆發以來，人們紛紛將危機的根源指向金融監管本身，給世界各國及國際組織提供了一個重視和重塑金融監管體制的契機，其中以G20、IMF、BIS（國際清算銀行）及其下屬的BCBS（巴塞爾銀行監理委員會）等為代表的國際經濟金融組織發揮著重要的推動和引領作用。同時，圍繞著全球金融監管改革的不斷深入，有關金融監管理論的研究也逐漸形成了幾個重點領域，這將對后危機時代全球金融體系的構建與發展產生深遠影響。

宏觀審慎政策及其實施框架

本輪金融危機爆發后，全球金融監管改革的核心內容體現在進一步完善系統性風險防范和建立健全宏觀審慎管理制度框架上。2011年FSB（金融穩定理事會）、IMF和BIS對宏觀審慎政策的特點進行了更深刻地歸納，認為宏觀審慎政策的目標是減小系統性風險，其關注范疇是整體的金融系統，其手段是利用審慎工具測量系統風險。另外，FSB還指出有效的宏觀審慎框架應當是管理機制和政府機構能夠確保政策制定者之間公開透明的談話，解決政策目標和手段上的矛盾，從而以正確的政策工具來限制系統風險。

為了這個目標，各國應該在系統性風險的監測和識別，對宏觀審慎政策的評估和減小系統性風險等方面進行進一步地研究。2011年，在BIS的工作論文“宏觀審慎政策成功的關鍵問題”中，維斯科從四個具體的方面分析了宏觀審慎政策成功的關鍵因素：宏觀審慎的目標和工具，宏觀審慎政策與貨幣政策的相互影響，宏觀審慎政策與微觀審慎政策的相互影響，全球金融監管機構之間的合作。同年，加拉蒂和默斯納在BIS的工作論文“宏觀審慎政策文獻綜述”中則進一步闡述了宏觀審慎概念的歷史及發展，分析了宏觀審慎政策的目標和工具，并且指出未來宏觀審慎政策研究的方向應當是宏觀審慎政策的有效性以及其如何與貨幣政策相結合。伯恩、埃爾曼等在2011年BIS論文“宏觀審慎政策和中央銀行溝通”中從理論研究和實證數據說明中央銀行間的交流，尤其是在金融危機當中，能夠有效促進宏觀審慎監管的效率。

同年，在IMF的工作論文“對有效的宏觀審慎政策框架：一個程式化機構模型的評估”中，尼爾、奧欣斯基等通過分析不同國家金融機構的制度結構提出了有效的機構制度安排，并且提出了評價模型是否有效的標準。2011年，李承勛、弗朗西斯科等在IMF的工作論文“宏觀審慎政策：什么工具和如何使用它們？國家經驗教訓”中使用49個國家的數據詳細分析了宏觀審慎政策對于減少系統風險的有效性。研究還進一步闡述了宏觀審慎工具有效性最大和最小的條件。2012年，BIS下設的全球金融系統委員（CGFS）會則從實際運用的角度出發，總結了選擇和應用宏觀審慎工具的三條重要標準：確定政策工具開始實施和停止實施時間的能力；實現既定政策目標的有效性；工具在成本效益評估方面的效率。

影子銀行體系及其監管

自美國次貸危機爆發以來，影子銀行體系備受關注，其中國際組織對影子銀行體系的研究主要包括以下幾個方面：第一方面，明確影子銀行體系的概念。2010年，美國財政部駐FSB聯絡人鮑茲等的工作論文“影子銀行”將影子銀行定義為從事到期、信用和流動性轉換的金融中介，并且不影響中央銀行的流動性和公共部門的信用擔保。2011年FSB發表報告，認為影子銀行體系指的是銀行監管體系之外的信用中介體系，包括實體和一系列活動，它們與兩個問題密切相關：一是系統性風險，尤其是到期/流動性轉換、杠桿和不完善的信用風險轉換，二是監管套利。

第二方面，研究影子銀行體系的信用創造及缺陷。2010年，曼莫漢等在IMF的工作論文“影子銀行系統中再抵押權的角色”研究了再抵押融資在影子銀行體系中所起的重要作用，認為再抵押融資使得影子銀行體系擴大了50%以上，這種連鎖反應將某一環節的違約風險傳染到所有環節，極易產生系統性風險。同時，更多文獻開始研究國際社會對影子銀行體系的監管。2011～2012年FSB發布多項研究，提出了一系列監控影子銀行體系的方法，包括：監測整體的影子銀行體系，識別影子銀行體系中可能產生系統性風險或套利的方面，詳細評估系統性風險和套利等。FSB還提出對五類影子銀行對象進行監管：間接監管銀行與影子銀行機構之間的關聯性活動；貨幣市場基金的監管改革；其他影子銀行實體的監管；對證券化進行監管，主要是預留扣減率要求和透明度的問題；監管與證券貸出/回購有關的活動。

系統重要性風險評估監管

在這次金融危機中，一些陷入危機的大型金融機構給整個金融體系帶來的系統性風險問題進一步顯現。通過對危機進行反思，國際金融監管組織提出了系統重要性金融機構的概念，并提出對系統重要性機構的認定思路、指標評估及加強監管的思路。2009年10月，IMF、BIS和FSB聯合發布報告“對20國集團財長和州長的報告： 對金融機構、市場和工具評估系統重要性的指導意見”，首次對系統重要性定義、評估方法、評估指標和總體原則做出了較為完整地闡述，在系統重要性問題方面強調應當包括機構、產品和市場等多方面的內容，并初步將系統重要性機構的評估指標定為規模、可替代性和關聯性等三個方面。

2010年10月和12月，BCBS下屬的MPG（宏觀審慎工作組）公布了詳細的指標體系，其中，規模指標（總資產、金融體系內資產、金融體系內負債）作為基礎性指標，可替代性指標（支付結算業務、代理銀行托管和清算服務、托管服務、承銷服務、做市商服務）、內部關聯指標（發行債券、批發行融資依賴程度、場外衍生品暴露、回購）和全球活動指標（跨境資產占總資產的比率）作為輔助性指標，運用連續衡量法（Continuous Measure）和區段衡量法（Bucketing Approach）來評估金融機構的系統重要性程度。

2011年，在IMF工作論文“衡量相聯銀行的系統重要性”中，戴漢曼等人從系統性風險的角度，構建了度量相互關聯銀行的系統重要性的模型，并運用計量分析方法對銀行的系統重要性進行評估。2011年，BCBS同樣分析并比較了基于不同指標的測量銀行系統重要性的方法。2012年，為了補充系統重要性銀行的框架，BCBS還將全球系統重要性銀行框架擴展到一國內部系統重要性銀行，并研究制定了關于國內系統重要性銀行評估方法的8個原則和更高的資本損失吸收能力要求的4個原則。

另外，為了確立有效機制使得大型復雜金融機構出現經營困難時使其平穩、有序退出市場，2011年11月，FSB發布《金融機構有效處置框架的關鍵要素》的政策報告，對恢復和處置計劃的基本要素、職責分工和審批主體做出了規定。恢復和處置計劃包括恢復計劃和處置計劃兩個方案，它要求系統重要性金融機構評定其為從一系列壓力情景中恢復所能采取的措施，以及在必要時能夠使業務有序漸進停止以保護支付體系、零售存款等關鍵經濟功能。

金融衍生品場外交易市場監管

金融危機暴露了很多場外衍生品市場的結構缺陷，這些缺陷進一步增加了金融體系的系統性風險，因此G20組織多次呼吁各國應加強監管場外衍生品交易。

2010年FSB的研究報告“實施場外衍生品市場改革”提出了針對實施G20組織目標的21項改革建議，并在2011年和2012年多次發布改革實施進展報告。同時，作為衍生品市場主要的國際監管機構——IOSCO（國際證券監管委員會）也展開相關研究，于2011年2月發布有關衍生品市場交易機制及監管的研究報告“場外衍生品交易的報告”。此外，IOSCO與CPSS（國際支付結算體系委員會）于2010年5月專門針對場外衍生品市場的中央對手方清算發布了相關監管建議適用指引的征求意見稿，提出了中央對手方在資本、風險管理、保證金與操作管理上的標準。還與ISDA（國際掉期交易協會）等機構合作，于2012年成立了匯集交易信息的專門機構，以便監管資金的動向。

金融系統順周期性研究

金融機構和金融體系所具有的內在順周期性，以及風險計量模型的發展和資本監管、會計準則等外部規則對金融體系順周期性的進一步強化，是近年來金融失衡加劇、金融脆弱性增強并最終導致此次國際金融危機發生的重要原因。2009年，FSB的前身FSF（金融穩定論壇）與BCBS工作組發布研究報告“減少銀行資本框架所引起的順周期循環”，提出建議用于解決國際銀行潛在的資本結構監管的順周期性問題。其中部分措施針對在維持風險系數不變的情況下如何降低最低資本要求的周期性效應，另一部分措施針對將逆周期政策工具引入資本框架中。

同年，FSF發布報告“金融穩定論壇在金融體系的順周期性方面的報告”，確定了三個政策優先實施的方面：資本制度、銀行準備金慣例和資本評估與杠桿相互作用。歐洲中央銀行認為目前許多對銀行風險的監管手段，如資本金要求、會計標準等等，是導致金融機構順周期性行為的重要因素。因此在2009年7月7日的歐盟經濟與金融會議上，各國就如何減少金融監管的順周期性達成了共識。其主要內容除了強調歐洲系統風險委員會的重要作用以外，還認為缺乏反周期緩沖措施和僵化的會計制度是放大危機作用的重要因素。2010年，IMF的工作論文分析了儲備管理者在金融危機中的行動并且得出儲備前進戰略資產配置的一些教訓。2012年，IMF工作論文通過模擬分析，發現西班牙動態準備金調整可以提高銀行對不利沖擊的反應，但不能降低順周期性。因此需要逆周期的政策來解決順周期性的問題。

信用評級機構監管

自危機以來，信用評級沒有起到良好的預警作用，反而加劇市場的波動。為此，三大國際信用評級機構飽受詬病，各國及主要國際組織開始重新審視信用評級機構的作用。危機后，G20對于信用評級的主要監管范圍包括信用評級公司的注冊、業務開展以及信息披露等各個方面。自主權危機爆發以來，G20首爾峰會將促進信息披露以及減少金融機構和投資者對信用評級的過度依賴作為監管的主要內容。

2010年10月，FSB發布了“降低對信用評級機構評級的依賴”研究報告，要求國際標準制定機構和各國主管機關在標準、法律和法規中減少對信用評級機構評級結果的依賴，代之以適當的替代信用標準；銀行、市場參與者和機構投資者自主進行信用評估，而不是完全或機械地依賴信用評級機構評級結果。該原則針對以下五類金融活動：銀行審慎監管；投資經理人和機構投資者；央行操作；私人部門的保證金要求；證券發行的披露要求。在以上金融活動中，應取消有關信用評級公司評估的法律規定，并在可能的情況下引入替代的可信評估標準，鼓勵銀行、市場參與者以及機構投資者建立自已的信用評估體系，而非機械地依賴信用評級公司評級。BCBS也建議在資本監管框架中減少信用評級公司的依賴。2012年，約翰奇夫等在IMF工作論文中研究了信用評級機構對主權評級的影響。研究發現信用評級會影響主權機構的融資成本，因而會影響金融穩定性，這一結果同樣支持減少對信用評級機構評級結果的依賴這一改革措施。

金融消費者權益保護

本輪國際金融危機后，越來越多的國家和國際組織意識到制定清晰、系統、權威的金融消費者保護制度是切實加強金融消費者保護的必要條件。2010年G20領導人首爾峰會上各國同意增強金融消費者保護，要求FSB與OECD（經合組織）以及其他國際組織就加強消費者金融保護的可能方案和方法展開探索，涉及信息披露、透明度和金融教育、免于欺詐的保護、濫用和誤導、救助和爭端解決機制等。

2011年3月，世界銀行擬定了《金融消費者保護的良好經驗建議（草稿）》，提出了一個功能完善的金融消費者保護機制應包含的內容。國際消費者聯盟組織（IOCU）也于2011年3月公布了《安全、公平和競爭的金融服務市場：對二十國集團提高金融消費者保護的建議》，提出了加強金融消費者保護的建議。2011 年10月，OECD發布了《金融消費者保護高水平原則》，旨在強化金融消費者保護，將其與普惠金融和金融教育政策進行整合，從而維護金融穩定。同年，FSB發布了有關金融消費者保護的報告“消費者金融保護，尤其關注信貸”。報告主要關注了消費者信用問題，包括貸款、信用卡、抵押貸款和無抵押貸款。同時報告也總結了全球針對金融消費者保護的各種措施和工作。

（作者單位：中國社會科學院金融研究所）