構筑銀行業消費者權益保護工作體系

《指引》出臺背景與內容概述

中國銀監會在國際社會日益關注金融消費者保護的背景下于2013年8月30日發布了《銀行業消費者權益保護工作指引》（以下簡稱《指引》）。《指引》的出臺不僅反映了中國監管當局順應國際潮流強化金融消費者保護的外部監管體系建設的立意，而且充分彰顯了中國監管機構立足國情構筑具有中國特色的外部監管和內部自律體系的決心和信心。雖然中國金融監管體系中消費者保護專門化體制的形成僅有短短的兩年時間，而銀監會銀行業消費者保護局成立的時間不足一年，但是《指引》廣泛借鑒了境內外消費者保護立法、監管的經驗和教訓，充分汲取了境內外大型金融集團順應監管和新立法潮流所做的探索性創新，從而形成了頗具特色的監管與自律并重的中國銀行業消費者保護工作規范體系。《指引》既有豐富的監管性規則內容，又有極為豐富而頗具創新意義的銀行業金融機構自律規范體系，推動銀行業金融機構通過內部自律體制機制的建立健全來形成具有可持續、常態化的消費者權益保護工作體系。

《指引》共五章四十三個條文，其核心內容反映在總則、行為準則、制度保障、監督管理四大部分中。

“總則”界定了《指引》的適用范圍，在“消費者”的定義上采納了較為狹義的模式，這也保持了與我國《消費者權益保護法》的概念一致。原則性地規范了消費者權益保護應遵循的原則，即“銀行業消費者權益保護工作應當堅持以人為本，堅持服務至上，堅持社會責任，踐行向銀行業消費者公開信息的義務，履行公正對待銀行業消費者的責任，遵從公平交易原則，依法維護銀行業消費者的合法權益”。

“行為準則”從銀行業金融機構應該履行職責和義務視角進一步強化了對消費者知情權、選擇權、公平交易權、信息安全權等的保障，同時對風險適合度、銷售誤導、服務便利、特殊消費者群體保障等提出了原則性要求。“制度保障”內容最為豐富，從體制機制、工作制度、預防體系、信息披露、內部培訓教育、消費者教育、投訴管理與協調處置基本要求、投訴分析與優化服務和產品、工作考核評價、內部審計監督、責任追究、應急機制、工作報告與披露等方面對銀行業金融機構完善內部消費者權益保護管理體系提出了系統化的要求。

“監督管理”明確了消費者權益保護監管的基本原則、監管范圍，強調風險監管與行為監管并重，通過社會化力量、監管評估來推動消費者權益保護的落實，同時從監管方法、督導、問責、通報來強化監管保障體系建設，最后原則性涉及監管協調處理銀行與消費者糾紛和消費者教育的規劃問題。

《指引》的特點

銀行業消費者權益保護的特色內容得到明晰。盡管《指引》是一般性監管規范性文件，且因其稱謂“指引”使得其約束性和強制性有一定的局限，但是由于我國金融消費者的立法殘缺，甚至《消費者權益保護法》是否適用于金融服務業尚存爭議的背景下，《指引》試圖對銀行業消費者的一些基本權利問題進行適當規范。該部分內容有以下幾個特點：其一，突出知情權、選擇權、公平交易權和信息安全權等銀行業金融機構服務中容易發生糾紛的重點權利問題。知情權和選擇權在各國金融消費者保護法規中均有所體現，《指引》在公平交易權問題上的規定有一定的特色，該文件第十條規定“銀行業金融機構應當尊重銀行業消費者的公平交易權，公平、公正制定格式合同和協議文本，不得出現誤導、欺詐等侵害銀行業消費者合法權益的條款”。 這一定程度上反映了近年來社會各界對銀行業金融機構格式文本公平性的關注，雖然條文僅僅是原則性規定，但是體現了監管取向開始關注格式文本的問題，這也反映了國際監管的新趨向。其二，消費者的適合性問題受到關注。《指引》第十一條規定“銀行業金融機構應當了解銀行業消費者的風險偏好和風險承受能力，提供相應的產品和服務，不得主動提供與銀行業消費者風險承受能力不相符合的產品和服務”。其三，突出了近年來消費者投訴較為集中的誤導銷售和銀行收費不合規問題。《指引》強調“銀行業金融機構應當嚴格遵守國家關于金融服務收費的各項規定，披露收費項目和標準，不得隨意增加收費項目或提高收費標準”，突出了收費的合法合規性要求，尤其是收費項目和標準的“披露”必須落實。其四，具有導向性地引導和督促銀行業金融機構改進和優化服務，堅持服務便利性原則，同時對于殘疾人等特殊消費者群體的服務應保障其基本服務。這在一定程度上反映了監管當局對于金融基本服務保障方面的監管預期。

突出“預防為先”的保護監管理念。自2008年全球性金融危機以來，以美國為代表的發達國家紛紛加強金融消費者保護立法，世界銀行等國際性組織也嘗試出臺一些建議或指引來引導各國強化金融消費者保護問題的監管。這些法律法規或建議更多的是側重消費者權利的重申，以明晰涉消費者保護執法機構的權責等，但是在事前的預防體系建設方面均缺乏太多的關注。這一定程度上反映了市場經濟國家立法不傾向于干預市場主體內部經營管理的一種取向。但是實踐證明，過度依賴外部執法監管而疏忽體現金融機構自我約束體系建設，其結果是立法和執法的成本將十分高昂，而且缺乏內在制約的利益驅動難于構建有效的可持續的金融機構與消費者之間的利益平衡系統。實際上，世界銀行《金融消費者保護的良好經驗建議》中確立的“消費者保護機構”涉及了立法機構、金融行業協會、審慎監管機構和金融消費者保護機構、司法機構以及提供金融服務的法律實體等，但是對金融服務機構的主體責任沒有明顯突出來，而且該建議在內容更多的關注消費者權利的重申、消費者自我保護以及銀行救濟、糾紛解決等事后性的體制機制，而疏忽了引發消費者權益保障不力的事前因素，尤其是具有普遍約束力和規范性的銀行格式化條款方面的改進沒有受到重視。而《指引》不僅在基本原則中將“預防為先”置于首位，而且設置了專門的條款來規范銀行業金融機構在消費者權益保護方面的事前預防體系建設要求。明確將消費者權益保護理念和原則融入到產品或服務的設計開發、定價管理、協議制定、審批準入、營銷推介等構建銀行與消費者法律關系的事前環節，不僅有助于防范消費者權益格式化、普遍化受到侵害，而且有助于提升金融機構內部員工的意識，并有助于消費者權益意識的提升。《指引》的這一安排在全球金融消費者保護監管和立法實踐中具有領先性，將有助于推動金融機構自我約束體系的建立和完善，有助于構建可持續的金融機構與消費者的公平友好關系。

銀行業金融機構自律體系建設成為監管關注的重點內容。《指引》在銀行業金融機構自律體系建設方面的內容是其最為突出的亮點，這在金融消費者保護的國際立法和監管方面都具有領先性，也可以說是中國監管在立意上兼顧自律與強制監管的有機結合，其篇幅內容也是最為豐富的，盡管條文數量并不是太多，但是條文的內涵和要求極為豐富。自律體系的建設上分為三個方面的內容：

體制機制建設、制度建設及內部監督約束建設。《指引》第十七條明確規定：“銀行業金融機構應當加強銀行業消費者權益保護工作的體制機制建設”，并要求“銀行業金融機構應當積極主動開展銀行業消費者權益保護工作，明確將其納入公司治理和企業文化建設，并體現在發展戰略之中”。為了確保消費者權益保護融入到公司治理中，《指引》還進一步明確了董事會承擔的職責，強調董（理）事會承擔銀行業消費者權益保護工作的最終責任，負責制定銀行業消費者權益保護工作的戰略、政策和目標；督促高管層有效執行和落實相關工作，定期聽取高管層關于銀行業消費者權益保護工作開展情況的專題報告，并將相關工作作為信息披露的重要內容；負責監督、評價銀行業消費者權益保護工作的全面性、及時性、有效性以及高管層相關履職情況。對于高管層，則確立了負責制定、定期審查和監督落實銀行業消費者權益保護工作的措施、程序以及具體的操作規程等職責。《指引》對銀行業金融機構內部涉消費者權益保護的制度體系做了列舉式的安排，主要包括工作組織架構和運行機制、內部控制體系、信息披露規定、消費者投訴受理流程及處理程序、金融知識宣傳教育框架安排、工作報告體系、工作監督考評制度、重大突發事件應急預案等。《指引》在監督約束機制建設上，既有專業考核評估，也有專門化的審計約束。在專業考評問題上，《指引》要求“銀行業金融機構應當制定銀行業消費者權益保護工作考核評價體系，并將考評結果納入機構內部綜合考核評價指標體系當中”。同時鼓勵引進外部中介機構進行第三方評估。為了強化內部監督的有效性，《指引》還要求強化對銀行業消費者權益保護工作的內部規章和外部監管要求落實不力的責任追究，根據對銀行業消費者合法權益造成侵害的嚴重程度或危害程度，采取必要的處罰措施。此外還對應急機制和定期向監管機構報告做了明確要求。

投訴管理的優化與外部督導兼顧。金融機構與消費者之間的糾紛一直以來是各國監管法規頗為關注的問題，甚至不少國家和地區的立法和監管把此項內容作為重中之重來突出。由于銀監會2012年3月發布了《關于完善銀行業金融機構客戶投訴處理機制 切實做好金融消費者保護工作的通知》，所以《指引》僅用了三個條文對糾紛管理問題做了原則性要求。但是其內容還是較為豐富的，它強調了投訴管理的統一化、規范化、系統化問題，這也是銀行業金融機構目前尚未解決的重點和難點問題。另外，還明確要求醒目公示投訴方式和流程，即“銀行業金融機構應當在營業網點和門戶網站醒目位置公布投訴方式和投訴流程”，做好投訴登記和告知事宜。值得注意的是，《指引》對投訴的監測分析及反饋到服務和產品的改進優化中去提出了專門的要求“應當加強對投訴處理結果的跟蹤管理，定期匯總分析客戶建議、集中投訴問題等信息，認真查找產品和服務的薄弱環節和風險隱患，督促有關部門從管理制度、運營機制、操作流程、協議文本等層面予以改進，切實維護銀行業消費者合法權益”。

構筑基本的監管保障機制。雖然《指引》的稱謂并不是“規定”、“辦法”等具有更強強制性的規范性文件類別，但是其監管保障機制和措施卻大大強化了《指引》的可執行性和約束性。《指引》明確將消費者權益保護工作作為銀行業監管工作的重要組成部分，并應當在市場準入、非現場監管、現場檢查等各個監管環節充分體現，同時強調通過風險監管與行為監管并重來督促金融機構落實消費者權益保護的各項要求。在具體保障機制上，《指引》肯定了監管機構可以選擇“溫和”的監管舉措，也可以選擇具有強制性的監管措施。前述監管機制和舉措有助于《指引》各項要求在銀行業金融機構中得到切實執行，也便于監管機構通過監管執法來督導。值得特別提出的是，《指引》原則性構建了監管考評機制，即“建立健全銀行業金融機構消費者權益保護工作評估體系，并將考評結果納入監管綜合考評體系，與市場準入、非現場監管、現場檢查等監管措施形成聯動，督促銀行業金融機構履行銀行業消費者權益保護工作的主體責任”。這里還要求將考評與市場準入、非現場監管、現場監管聯動起來，勢必對金融機構產生強制性約束力。

外部教育與內部教育并重。消費者金融教育已經成為各國金融消費者立法和監管關注的基本內容。正因為如此，《指引》在監管的基本原則上將“教育為主”列為其第二項原則，并且設置專條規定“銀行業金融機構應當積極主動開展銀行業金融知識宣傳教育活動，通過提升公眾的金融意識和金融素質，主動預防和化解潛在矛盾”。同時《指引》還規范了金融機構內部員工涉消費者權益保護的教育和培訓問題。這種要求將有助于銀行內部培育消費者保護的文化和氛圍，提升員工消費者權益保護意識水平，從而增強銀行自覺、自律踐行消費者權益保護的各項監管要求。

《指引》適用應重點關注的幾個問題

《指引》自公布之日起實施，從銀行業金融機構的內部管理現狀來看，有諸多事宜值得關注。

提升公司治理結構著力制度建設。雖然國內外金融消費者保護專門化監管工作已經開展起來，但是對于境內銀行業金融機構而言，《指引》有許多具有創新性的規范和理念，尤其是在公司治理方面的某些要求并未在現行的治理體系中得到反映。具有操作性且屬于“應當”類的規范性機制尤其需要及時落實。《指引》對銀行業金融機構加強內部制度建設提出了很高的要求，反映了監管機構試圖把消費者權益保護理念融入銀行業金融機構內部經營管理體制機制中，以保障消費者權益保護的可持續性和規范性。《指引》第十八條提及的制度體系建設包括銀行業消費者權益保護工作組織架構和運行機制；銀行業消費者權益保護工作內部控制體系；銀行業產品和服務的信息披露規定；銀行業消費者投訴受理流程及處理程序；銀行業消費者金融知識宣傳教育框架安排；銀行業消費者權益保護工作報告體系；銀行業消費者權益保護工作監督考評制度；銀行業消費者權益保護工作重大突發事件應急預案等。前述制度要求在銀行業金融機構管理實務中雖有部分體現，但是較為系統的規范體系尚未普遍形成，個別較早推動消費者權益保護相對專門化、系統化發展的大型銀行（如中國工商銀行）相對較為成熟。為此銀行業金融機構需要結合自身實際，加強按照監管要求逐步建立和完善相關制度體系。

加快相對專門化預防體系的建立與健全。銀行業金融機構在傳統上對消費者權益保護的預防性監管要求的落實，往往通過各業務條線和職能部門來實現。從境內銀行實踐來看，傳統的由業務條線或職能部門為主要承載者的預防體系有著較為明顯的局限性，特別是業務條線有著自身經營指標壓力，更難于相對獨立或專門化地提出平衡銀行與消費者利益的意見來。境內外大型金融集團的實踐證明，傳統上依賴合規、法律和業務等職能條線來預防性平衡銀行與消費者的利益，實踐表明其局限性是明顯的。雖然《指引》并未明確要求銀行構建相對獨立和完善的預防保障體系，但規定“銀行業金融機構應當設立或指定專門部門負責銀行業消費者權益保護工作”，要求它“應當具備開展相關工作的獨立性、權威性和專業能力，并享有向董（理）事會、行長（主任）會議直接報告的途徑”。同時，《指引》要求銀行業金融機構“應當建立健全涉及銀行業消費者權益保護工作的事前協調和管控機制”，這在一定程度上也是為了構建相對獨立、權威且專業的涉消費者權益保護的預防審查體系創造更好的條件。這意味著銀行業金融機構應結合自身的經營規模和管理組織體系的特點，因地制宜落實監管要求，但應最終促成消費者權益保護的預防體系的有效性。國內銀行機構中，中國工商銀行率先在同業成立專門化的“消費者權益保護辦公室”，其在預防體系建設方面有了頗具成效的探索性經驗，基本形成了相對獨立的產品研發和市場準入環節的事前審查體系，其預防性審查致力于平衡銀行與消費者利益，既要監督審核涉及消費者權益保護的強制性監管要求的落實，同時又相對理性而獨立地平衡銀行與消費者的利益，推動定價的合理、公平、質價相符，促成格式化條款避免歧視性、強制性等不合理的內容出現。

完善消費者權益保護工作考評體系建設。目前境內銀行業金融機構普遍未建立消費者權益保護工作的考核評價體系，而《指引》不僅要求銀行業金融機構內部制訂涉消費者權益保護的專門化考評體系并將考評結果納入機構內部綜合考核評價指標體系中，而且監管機構也要建立健全銀行業金融機構消費者權益保護工作評估體系，并將考評結果納入監管綜合考評體系。另外，消費者權益保護工作評價及其結果直接關涉銀行的市場形象，考評結果將會在同業中比較和流傳，甚至一些評價結果好的銀行可能將其作為營銷客戶的宣傳材料。為此，銀行機構必須予以高度重視，不僅需要在保護工作體制機制上做好應對準備，更需要在各經營環節落實消費者權益保護監管要求。

進一步健全消費者投訴管理體系。《指引》雖然對投訴管理問題僅有原則性規定，但是《關于完善銀行業金融機構客戶投訴處理機制 切實做好金融消費者保護工作的通知》已經有較為系統的規范。從銀行業金融機構的實踐來看，不少機構離監管要求仍有較大差距。一旦監管機構嚴格落實監管要求進行執法檢查，則可能存在違規的現象較為普遍。尤其是《指引》要求實現各類投訴管理的統一化、規范化和系統化，但實踐中普遍存在不同渠道不同業務條線投訴信息登記分立、殘缺，甚至有些渠道（如網點柜面投訴）尚未進入統一的投訴管理系統等問題。投訴處理結果的跟蹤管理、定期匯總分析客戶建議和集中投訴問題等，并認真查找產品和服務的薄弱環節和風險隱患，在銀行業實務中落實的情況也不理想。另外，一些操作性的要求落實起來還有距離，如應當在營業網點和門戶網站醒目位置公布投訴方式和投訴流程；應當做好投訴登記工作，并通過有效方式告知投訴者受理情況、處理時限和聯系方式。從國內銀行機構的實務來看，幾乎很少有銀行在門戶網站醒目位置公布投訴方式和投訴流程。如果嚴格執法，都面臨違規問題。為此，銀行業金融機構應盡快將具有操作性的強制規則落實到位。

加強關注收費規范、銷售誤導、信息安全、適合度評估、特殊消費者群體服務等問題。《指引》在消費者基本權益保障方面并沒有給銀行業金融機構創設新的特別義務，相關內容均能在既有的法律法規或監管規章中得到體現，但是它所提及收費規范、銷售誤導、信息安全、適合度評估及特殊消費者群體服務等問題則是近年來監管執法所關注的熱點問題，也反映了消費者權益保護監管的重點。銀行業金融機構應對前述事項給予高度重視，并應在內部消費者權益保護工作管理中得到充分體現。尤其是銷售誤導不僅在理財產品、保險代理等業務中投訴甚為普遍，而且已經發生了一些具有較大影響的群體性事件或個案，對銀行機構的聲譽帶來了很大的負面影響。另外，收費問題更是近兩年來最為熱門的話題，銀行機構內部必須高度重視收費規范，嚴格執行銀監會新近發布的有關收費的一系列專門化監管要求，尤其是“七不準”“四公開”更應認真貫徹落實。

（作者單位：中國工商銀行總行）