中國城鎮化道路不能再以傳統方式推進

編者按：城鎮化建設是我國轉變發展方式、促進經濟增長、擴大有效需求的重要戰略選擇，是構建社會主義和諧社會的重要動力。在剛剛閉幕的兩會期間，這無疑是廣大代表委員們熱切關注的議題之一。本刊上期“特別關注”欄目中的《新型城鎮化建設中的金融支持》專題也引發了各界的熱烈反響。為此，本期“專題”欄目再次邀請到幾位專家學者，結合我國經濟發展的新形勢、新特點，就這一關系國計民生的重要問題展開更加深入的探討，并與讀者共享。

2012年底以來，“城鎮化”一詞頻現各地兩會報告，多家省份密集發布各自的城鎮化發展規劃，大幅提高城鎮化目標，表明新一輪城鎮化的大幕正在拉啟。而在A股市場上，城鎮化概念也引爆了“炒地圖”行情，新疆、海南等地城鎮化概念股遭到爆炒。在城鎮化日益火熱的當下，我們認為，城鎮化的發展必須與中國國情和城鎮化自身發展規律相適應。與前30年相比，未來城鎮化所面臨的形勢已發生根本性變化，城鎮化發展規律也決定了其將由加速推進轉為減速推進。同時，農村勞動力的快速有效轉移已經結束，將進入緩慢的吸納期，而滿足農民工“市民化”需求面臨多重壓力。傳統的城鎮化低成本快速擴張模式面臨多種約束，且不可長期持續，未來新型城鎮化應重點向內涵效益型增長轉變。而土地制度和戶籍制度這兩大政策變量將成為城鎮化健康發展的決定性因素。

當前中國城鎮化所處階段及主要特點

按國際標準劃分，城鎮化過程一般可分為起步期（城鎮化率小于30%）、發展期（城鎮化率在30%～70%）、成熟期（城鎮化率大于70%）三個階段。而在世界各國漫長城市化進程中，大致以人口城鎮化率來對城市型社會進行階段劃分：城鎮化率在51%～60%，為初級城市型社會；城鎮化率在61%～75%，為中級城市型社會；城鎮化率在76%～90%，為高級城市型社會；城鎮化率大于90%，為完全城市型社會。

據國家統計局數據，2012年，中國城鎮化率達到52.57%，較上年提高1.3個百分點，較1979年提高34.7個百分點。中國城鎮化率在2011年首次突破50%，城鎮人口首次超過農村人口，達到6.9億人。這是中國社會結構的一個歷史性變化，它意味著中國開始跨入城鎮化的發展期中后階段，達到國際“城市型社會”初級階段下限標準，整體進入初級城市型社會的新時代。

改革開放30余年來，我國城鎮化和經濟增長、財富累積，以及人均GDP增速之間保持了正相關關系，呈現加速增長態勢。其中，1978～1990年我國城鎮化率年均提高0.68個百分點；1991～2000年均提升0.98個百分點；2001～2010年年均提升1.37個百分點，遠遠高于同期世界城鎮化發展年均提高0.2個百分點的平均水平，也快于許多新興工業化國家城鎮化的發展速度。截至2011年底，全國設市城市、建制鎮分別達到657個、19683個，較1978年分別增加464個、17500個。同時，隨著流動人口和資本向城市集中，提高了經濟活動的密度，使生產和貿易的規模經濟效應得以發揮，城鎮化對經濟發展也起著至關重要的推動作用。1978～2011年我國城鎮固定資產投資完成額平均增速達20%以上，其中近10年的年均增速更是高達25%。據估計，在過去10年中國年均10%的經濟增長率中，城鎮化每年有超過3個百分點的貢獻。

然而，從市民化程度、城鎮建設模式和城鄉協調標準來看，目前中國離真正的城市型社會還有很大差距。從市民化程度來看，我國城鎮常住人口中包含大量農民工和城鎮間流動人口，如按戶籍人口計算，2011年底真實的城鎮化率僅在35%左右。大量非戶籍人口并沒有真正融入城市，無法享受與戶籍居民同等的城市公共服務，其生活和消費方式仍保留著農民的習慣和特征，市民化程度很低。從城鎮建設模式來看，我國城市經濟的高速增長主要是依靠資源的高消耗、“三廢”的高排放和土地的高擴張這種外延式、粗放式的發展模式來支撐，伴隨著經濟的高速增長，城市社會發展失衡加劇，多種矛盾顯現。以政府主導的城鎮粗放式擴張以及由此帶來的土地城鎮化快于人口城鎮化、人口城鎮化快于戶籍城鎮化等現象不同程度存在。從城鄉協調標準來看，我國城鎮化具有明顯的地區差異，目前大多數城鎮化率超過50%的省份主要集中在東部和東北地區；而中西部省份城鎮化率明顯偏低，其中甘肅、云南、貴州、西藏省區城鎮化率不到40%，仍處于鄉村型社會。與此同時，大中小城市和小城鎮發展不協調，大中城市發展超前，小城市和城鎮發展落后，農村集約化生產力十分低下，2011年我國城鄉居民收入比高達3.13，這一比例雖然比前兩年略有下降，但仍然比1997年高26.2%，比1985年高68.3%，促進城鄉融合共享和一體化仍然任重道遠。

未來中國城鎮化推進面臨的主要形勢

自2011年以來，中國城鎮化面臨的形勢與前30年相比發生了較大變化：一是經濟逐漸從高速增長轉向中速增長階段。2011～2012年，GDP、工業增加值、固定資產投資都呈下降趨勢；2012年上述指標均明顯低于1978～2010年平均水平。按照黨的十八大設定的到2020年中國經濟增長較2010年“翻一番”的目標測算，未來八年中國經濟增速只需達到7%左右即可。二是經濟增長動力和模式正發生深刻轉變。2012年中國進、出口年同比增速僅為4.3%、7.9%，其中對美國和歐洲的出口增速分別由上年的14.5%、14.4%回落至8.4%和-6.2%，全球化對中國經濟增長的拉動力正逐步減弱；財政收入、固定資產投資增速下降明顯，中國政府的支出剛性將進一步強化，投資拉動型增長模式難以為繼。三是勞動力人口總量增長拐點已經出現。2011年，我國15～64歲勞動年齡人口占總人口比重首次出現下降，較2010年微降0.1個百分點；2012年繼續下降0.3個百分點，標志著我國人口年齡結構的轉折點已經到來。

與前30年相比，我國經濟發展周期階段已發生根本性變化，經濟增長將從過去的高速增長轉為中速增長，城鎮吸納就業和接受人口轉移空間將逐漸收窄。從政策空間來看，新一屆政府也對新型城鎮化提出了更高要求。李克強總理曾指出：“城鎮化不是簡單的人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由‘鄉’到‘城’的重要轉變”。城鎮化將由“全面鋪開”轉向“精耕細作”。綜上，未來城鎮化推進的宏觀經濟面、政策支持面都將發生重要轉變。

未來城鎮化道路應轉變推進方式

城鎮化將由加速推進轉變為減速推進

從國際經驗來看，50%的城鎮化率是城鎮化由加速推進轉變為減速推進的一個重要拐點。一旦越過這一拐點，全面提高城鎮化質量、強化城市管理將成為城鎮化的核心。據國家發改委測算，未來十年我國城鎮化增速將由遞增改為遞減，年均增長速度回落到0.8～1.0個百分點左右，預計到2020年我國城鎮化率將達到60%左右。從國內實踐來看，2011～2012年我國年均城鎮化率提高1.31%，增速已較前十年下降0.06個百分點。在珠三角和長三角等城鎮化率較高的東部沿海地區，增速遞減的情況從“十五”以來已較為明顯。上海近11年來城鎮化率僅提高了0.69個百分點；北京、廣東城鎮化率近6年年均僅分別提高0.43、0.97個百分點，遠低于全國平均水平。

農村勞動力的快速有效轉移已經結束，將進入緩慢的吸納期

伴隨中國城鎮化率的快速提升（中國只用了17年就實現城鎮化率由30%升至50%，美國用了40年、法國用了70年、日本也用了22年），我國農村勞動力供給絕對數量將明顯減少，未來繼續依靠農村向城市大規模轉移勞動力已不太現實。國家統計局數據顯示，截至2011年底，中國第一產業的就業人數已由10年前的3.66億人降至2.66億人，農戶兼業化、村莊空心化、農民老齡化趨勢明顯。展望未來，考慮到中國目前以農村家庭為主的農業經營體制，中國農業勞動力數量距離其“合理”水平已經不遠。未來中國城鎮化做實的重點在于兩個吸納：一是現有已進入城市的農村勞動力的吸納；二是對農村非勞動力型人口，即農民工家屬的吸納。這是一個逐漸的融入過程。但以農村家庭為單位進城，不僅使得遷移成本迅速提高，而且遷移決定的形成還涉及到經濟、社會、教育、文化等因素，由收入這一單變量函數轉變為多變量函數，遷移決定形成難度增大，農村人口向城鎮轉移速度將逐步放緩。

城鎮建設低成本擴張模式不可持續，將向內涵效益型增長轉變

首先，土地約束已經導致或將導致地方政府失去城鎮化過度擴張的動力和資金來源。受18億畝耕地紅線約束，今后地方政府通過“增減掛鉤”、“占補平衡”謀取工業用地的空間和政策彈性已大大減少；在土地開發和補償成本越來越高、土地出讓金的純收益比例不斷下降的情況下，傳統“土地財政”、“土地金融”難以為繼；未來由城市社會保障和市政公共設施支出帶來的資金需求將大幅增長，而我國地方政府財力與事權不對稱，各地政府負債嚴重，難以滿足城鎮化的龐大資金需求。

其次，新型城鎮化發展方向，要求城鎮發展模式從粗放式擴張向精細化管理轉變。未來城鎮化“精耕細作”將主要體現在：一是加大城市道路管網、軌道交通、垃圾污水處理等民生類基礎設施建設；二是文體娛樂、公共網絡建設、園林景觀等民生類服務業增長；三是為工業部門提供金融、軟件、商務會展等服務的生產性服務業增長。基于此，未來城鎮投資結構將發生較大變化，政府資源主要投向滿足公共服務需求的基礎設施建設、公共服務體系構建、農民工住房等項目，傳統的依靠城市政府通過規劃劃定建設范圍，通過征收、拆遷保障項目落地，動員大量資金造新城、圈建園區等大規模建城投資行為基本不再可能。

最后，加強城市資源保障、環境保護和生態安全，也要求城市發展模式積極轉變。近年以來，江蘇啟東近萬市民抵制日本王子紙業污水排海工程、四川什邡爆發反對鉬銅項目群體性事件，以及蔓延中國整個中東部地區的霧霾天氣等引發政府高度重視，加強生態環境建設和推進節能環保將貫穿中國未來城鎮化的整個進程。

滿足農民工“市民化”需求面臨多重壓力

首先，滿足農民工“市民化”的前提，就是必須改革現有的戶籍管理制度，以及社會公共服務與戶口掛鉤的制度，徹底改革排斥農民進城的城鄉二元體制，建立全國統一、開放的人口管理機制。而這涉及到城鎮居民和農村居民之間利益的再次分配，可能會引發多種社會矛盾。

其次，要推動農民工“市民化”，就必須推進土地的市場化改革，將農民逐步培育成土地市場交易的主體。事實上，我國各地已積極進行了試點，如重慶地票、天津宅基地換房、深圳新土改等；2013年中央首提“家庭農場”概念，著力推進農村經營體制改革。但是，在堅持“土地歸國家所有”這一基本國策的前提下，如何通過體制創新來有效實現土地的市場化交易，仍需要長期和持續的探索。

再次，要落實農民工“市民化”，就要提高農民工收入水平和解決農民工城鎮住房問題。而當前多數農民工在勞動密集型行業就業，這些行業利潤空間較小，成本傳導能力普遍較弱，難以承擔勞動力成本持續上漲的壓力。由于低收入和不穩定工作，目前農民工在務工地自購房的比重僅為0.8%左右，考慮到商品房的高房價，以及保障性住房投融資體制約束，未來解決農民工城鎮住房需求仍有較大難度。

最后，城鄉公共服務一體化將帶來巨大的財政壓力。從前十年經驗來看，我國每個農民工“市民化”平均成本約為10萬元左右，即使按每年實現1000萬～1500萬農民工市民化的低速度來看，未來每年約需要投入1萬億～1.5萬億元，這將形成巨大的財政壓力。

推進農業現代化仍面臨諸多困難

城鎮化和農業現代化相互影響，相輔相成，存在自我循環演進又良性互動的關系：城鎮化是農業人口轉化為非農業人口、鄉村生活生產方式轉化為城鎮生活生產方式的過程；農業現代化則是城鎮化的重要基礎和保障，只有通過農業生產關系的再變革，農業生產方式的再創新，才能提高農業耕種的效率，為城鎮化的推進持續釋放勞動力。因此，在黨的十八大報告中，中央明確提出了“統籌城鄉、四化同步（工業化、信息化、城鎮化和農業現代化）”的戰略思想，要求加速推進農業規模經營和農業現代化。但是，我國農業現代化推進還面臨多種困難：農村基本上還處于家庭土地承包的分散經營狀態，是世界上農戶土地經營規模最小的國家之一；交通等基礎設施薄弱，農田水利設施落后，勞動生產率低下；年青勞動力大量外流，農民利益訴求多元；涉農金融機構在農村地區配置明顯不足，農民融資成本偏高與現代農業收益偏低不匹配等等。雖然當前我國耕地流轉面積已經達到21.5%，規模經營比例有所上升，但是上述多重障礙和人多地少的基本國情，決定了我們不可能走北美等發達國家以大規模農場為特征的農業現代化道路，農村規模化生產和小農經營并存的格局仍將較長時間存在。

綜上，我們認為，后階段城鎮化所要解決的根本任務已超越純經濟性質，中國城鎮化道路不能再以傳統方式推進。未來中國的城鎮化，應該是統籌城鄉經濟社會發展的城鎮化，是改變“三農”弱勢狀態的城鎮化，而不是又一次以犧牲農民利益尤其是土地權益為代價的城鎮化。這一根本任務，已超越了單純的經濟性質，其社會性質甚至政治性質越來越突出。只有土地制度和戶籍制度這兩大政策變量取得突破性變革，建立城鄉資源要素平等交換機制，有效消除城鄉差距不斷擴大的問題，城鎮化才能持續健康發展，對中國經濟的拉動作用也才能得到更加充分的發揮。

（作者單位：樊志剛、楊荇為中國工商銀行城市金融研究所，朱麗萍為中國光大銀行。本文僅代表作者個人觀點，與其所在機構無關。）