銀行業消費者權益保護監管和管理的思考

自2008年全球性金融危機以來，以美國為代表的金融市場發達國家和地區對金融消費者保護問題給予了前所未有的關注，專門立法和專設金融消費者保護機構相繼出現。在國內，近年來由于銀行收費問題受到社會各界的高度關注，消費者權益保護問題也隨之得到國內監管當局和銀行機構的重視。從全球范圍外部監管和銀行內部管理來看，消費者權益保護還存在諸多問題值得反思，尤其是在標本兼治方面的舉措還甚為有限。外部監管更多側重消費者投訴處理體制機制的完善，然而監管方面推動銀行內部在事前、事中、事后各環節涉消費者權益保護的機制建設方面努力不多。正因為這些因素使得政府監管成本不斷提升，但消費者權益保護的實質性效應并不盡如人意。本文在分析境內外涉消費者權益保護的外部監管和銀行內部管理體系方面存在不足的基礎上，對下一步克服相關局限提出了一些思考性建議。

銀行業消費者權益保護監管和管理的反思

對銀行業務格式文本問題關注不多

消費者權益的事前預防性保護工作在全球沒有受到應有的重視。從境內外涉消費者權益保護監管和銀行內部管理架構發展來看，普遍重視消費者投訴問題的處理和執法監督，但是對于消費者權益保護的源頭領域，諸如對銀行涉消費者權益保護的制度、協議、憑證等格式化文件關注太少，實際上，對消費者構成普遍性的損害或不公正待遇的問題，往往來源于這些因素。

從銀行格式化合約或條款發展來看，尤其是國際大銀行的標準文本日益完善且內容越來越復雜，但是其內容的完善更多側重銀行權益的體現和自身風險的防控，對于更多的普通金融消費者而言這種趨勢可能發生更為復雜的信息不對稱，風險識別和預測的難度可能更困難。從我國境內銀行實踐來看，工商行政管理部門對銀行格式條款的質疑已經延續了多年，有的地區性工商行政管理部門，直接向個別銀行機構發出了針對個別格式條款公平問題質疑的專函，有的則采取了處罰措施。最為典型的是2012年河北滄州工商局就當地銀行機構格式條款開出了數十項質疑清單，并試圖采取執法行動。由于銀行業的相對專業性，工商行政管理部門對銀行格式條款的質疑存在這樣或那樣的合理性問題，從一定層面反映了執法機構對銀行格式合同存在問題的關注，也在一定程度上揭示了銀行格式合同存在的局限。但是我國銀行監管機構對此類問題還沒有給予過多的關注，更沒有上升到一般規范或監管指導層面來監督或引導銀行克服格式合同在消費者權益尊重或保護方面的不足。

對收費和定價的合理性問題重視不足

近年來，銀行收費問題在境內外均受到了社會各界和執法、司法機構的關注。在國內，實際上早在2003年《商業銀行服務價格管理暫行辦法》出臺前后，就受到人們關注，2004年中國農業銀行宣布收取借記卡年費事宜引發了全國性的轟動效應，司法機構、消費者保護機構紛紛卷入該事件。2011年中國銀監會、中國人民銀行、國家發展改革委發布了《關于銀行業金融機構免除部分服務收費的通知》。2011年7月中下旬，國家發展改革委會同地方價格主管部門對部分銀行業金融機構營業網點進行了暗訪和檢查。8月中旬國家發改委分別對中信銀行總行、興業銀行總行罰款200萬元，中國郵政儲蓄銀行總行罰款180萬元。這可能是我國銀行業機構首次因收費問題遭受執法機構罰款。隨后，國家發改委作為物價管理部門力推全行業的收費大檢查，但因各種原因現場檢查沒有推開，而是由銀監會主導推出了主要針對收費問題的整治不規范經營活動，并要求銀行機構將所有收費事項整理并公之于眾。這反映了我國執法機構和監管當局對銀行收費問題的高度關注。

盡管如此，銀行內部在管理收費方面的體制機制健全方面，尤其是促成定價和收費合理性方面的舉措還甚為有限，個別銀行開始從消費者與銀行利益平衡視角，在內部構筑具有制約性的價格審核機制。境外監管當局也很少對銀行收費問題給予實質性關注，尤其是在制約銀行定價合理方面還較少有規范性文件，但境外部分國家的法院或政府部門，對銀行部分服務或產品價格的合理性問題提出了質疑，消費者的群體性抗議表現在訴訟或者行政抗辯方面的舉動日益多起來。

消費者權益保護的內部機制建設與文化培育不足

境內外監管當局在銀行機構系統化的消費者權益保護機制建設和文化培育方面缺乏有效的監管。首先，很少將消費者權益問題上升到公司治理層面，也極少有較為權威或系統的監管制度，將該項職能賦予給銀行董事會和高級管理層。即使世界銀行新近發布的《金融消費者保護的良好經驗建議》也沒有提及此要求。其次，即使為監管當局已經重視的投訴管理問題，也很少對銀行內部處理投訴機制建設方面提出較為系統的剛性要求。盡管投訴的解決在大多數國家的監管法規中都有所要求，甚至有的監管標準還涉及了投訴處理各環節的處理時限、流程和記錄要求，但是在處理平臺建設方面缺乏規制。投訴處理很大程度上依賴于前臺部門，各國監管當局很少對在獨立性、中立性和適當與業務部門分離性方面缺乏明確的要求。最后，從銀行內部來看，各種消費者權益保護職能非常分散，系統化的機制規劃和建設難于有效推動。在實務中以盈利和各項指標完成為根本目標的營銷部門承擔了消費者保護的大量職能，有的銀行在風險控制、合規、法律部門中設置了部分消費者保護職能，這些安排都在一定程度上存在角色上的沖突。從國際銀行業消費者保護實踐來看，較為普遍的現象是銀行機構依賴現有的前臺業務部門或法律合規部門來實施消費者保護相關監管要求，但實踐證明這些部門的實施效應并不理想，原因在于這些部門的根本目標在于維護和體現銀行利益，不便于承受消費者權益的代言人角色。這些因素使得銀行在內部文化方面難于培育較為完善的消費者權益保護機制和配套的文化。

涉金融消費者保護的執法評估和監督有欠缺

實際上，境內外有關金融消費者權益的各種監管要求，在各類業務的具體監管規章制度中，已經有大量的規范，但是這些規范是否執行以及執行如何均未得到足夠關注。正如世界銀行CGAP《金融可獲性報告2010》對各經濟體金融消費者保護架構的評論——大多數經濟體均已有成文的消費者保護要求，但缺乏執行機制，多數經濟體均有金融消費者保護方面的基本法律法規框架。外部監督推動內部相關機制健全的執法機制欠缺，突出表現在以下幾方面：其一，監管當局重視銀行機構履職方面的約束性規制，但是缺乏涉消費者權益保護執法檢查方面工作機制的規制。其監管立意在于通過規范來引導銀行機構自覺履行相關義務，但對于是否執行這些監管要求的監管評價、執法檢查和處罰機制尚未完善。其二，對銀行機構涉消費者權益保護的常態化評價機制沒有得到重視，也未系統地反映到對機構的綜合評價體系中去，甚至還沒有將涉消費者權益保護問題納入到對銀行機構的綜合評價指標中。至于如何設定評價指標，如何監測、分析以及通報甚至處罰的配套機制則更是缺漏。其三，監管傳統上，在消費者權益保護問題上側重消費者投訴的事后處理及消費者的教育問題，反映出監管機構還沒有充分提升該問題的重要性，前者是極端化的消費者保護出了故障，后者是相對虛空的消費者宣傳教育，沒有體現出消費者權益保護的剛性化監管要求，缺乏對消費者權益保護行為的實質性監管，以致消費者權益保護難于落到實處。其四，過度依賴銀行既有的合規體系來構建消費者權益內部保護體制，也是監管和內部體制機制建設難于取得實質性進展原因之一。從國際銀行業消費者保護實踐來看，消費者權益保護的內部機制要么依賴于法律合規部門，要么依賴于客戶支持部門（融入到業務條線），很少有借助相對獨立的機制從事前事中事后環節來構建一體化的有效的消費者保護架構。而監管當局則也未將消費者權益保護視為對銀行內部經營行為的過程問題來給予關注并進行相應的執法監督。

完善金融消費者權益保護監管和管理體系的建議

監管當局應將消費者權益保護問題上升到銀行公司治理和企業文化建設層面上來，并明確將其納入到董事會及高管層職責范疇。2012年3月20日中國銀監會發布的《關于完善銀行業金融機構客戶投訴處理機制，切實做好金融消費者保護工作的通知》明確規定：“銀行業金融機構應當牢固樹立公平對待金融消費者的觀念，并將其融入公司治理和企業文化建設當中，建立健全金融消費者保護機制。銀行業金融機構董事會應當將關注和維護金融消費者的合法權益作為重要職責之一，并確保高級管理層有效履行相應職責。”這反映了我國監管當局已經認識到消費者權益保護的切實實施，必須將有關職能賦予給銀行的董事會和高級管理層，從公司治理層面要求銀行完善相關實施消費者權益保護機制，以確保相關要求落到實處。從境內外銀行公司治理的實踐來看，尚沒有大型銀行或金融集團在公司董事會層面上設立消費者保護委員會的架構。如果公司董事會缺乏消費者保護機制，則管理層很難在公司利益與客戶利益的沖突中構建理性的平衡機制。為此，監管機構有必要在較為權威的監管制度中強化消費者權益保護職責及其承載主體，甚至可以從法律法規層面提出此項要求。首先，各國監管當局應該在較為權威的監管制度中明確將消費者權益保護職責賦予給銀行的董事會和高級管理層，并逐步將其上升為健全銀行公司治理的重要原則。其次，國際銀行的涉消費者權益保護的一些示范性文件應積極倡導從公司治理層面來建立健全消費者權益保護長效體制機制。再次，各銀行機構應積極主動地結合銀行自身特點，將消費者權益保護事宜納入到銀行公司治理范疇，明確將其規定為董事會以及各級機構高級管理人員的職責，并在文化上推動這種理念的深入和普及。

完善涉消費者權益保護相關執法監督機制，強化銀行相關管理體系建設方面的評價、通報和問責機制。近年來，境內外日益重視消費者權益保護相關制度的完善，尤其是涉及知情權、隱私權、選擇權、商業秘密、賠償請求權等的規范越來越健全，但是相關監管執法亟待加強。首先，應強化監管機構中消費者保護專門化機構的執法監督與檢查職能及其實施。從國內銀監會和人民銀行消費者權益保護機構職責來看，執法及監督檢查問題沒有受到充分關注。2012年3月31日中央編辦《關于銀監會法規部加掛銀行業消費者保護局牌子的批復》確定的銀行業消費者保護局的主要職責是：研究制定銀行業消費者保護工作總體規劃，擬定銀行業消費者保護的規章制度和具體政策；調查處理銀行業消費者投訴；開展銀行業消費者公眾教育等。這里的執法職能僅僅限于“消費者投訴”范疇，但是銀監會官方網站上公布的該局職能則包括了：“組織開展銀行業金融機構消費者權益保護實施情況的監督檢查，依法糾正和處罰不當行為”。后者較為明確地肯定了執法監督檢查職能。由于機構初建，目前尚未反映到執法實務中，有待于加強此項工作，督促銀行機構認真落實涉消費者權益保護監管要求。其次，要加強對銀行業金融機構落實消費者權益保護的內部管理體系有效性的監測、評估、考核和通報。監管機構有必要逐步完善對銀行內部有關消費者保護管理架構、董事會和管理層權責明晰、監管法規執行、投訴處理體系建設、消費者宣傳教育等的常態化評估指標和相關機制，促使銀行通過體制機制健全來提升消費者權益保護意識。為了引導和督導銀行機構積極主動改進、完善消費者權益保護管理體系，監管機構有必要建立相關情況的監測、分析、考核和通報機制。最后，要強化銀行機構涉消費者權益保護執法問責機制建設。監管制度應完善涉消費者權益保護的違法違規責任的相關規定，同時強化執法監督檢查中對疏于履職的管理人員和業務人員給予相應的責任追究。

構筑銀行內部相對獨立的事前防范機制，培育業務文本涉消費者權益保護的審查機制。銀行與消費者的法律關系絕大多數是依賴銀行擬定的格式文本，在這些文本草擬階段即滲透消費者權益保護機制，是有效保障消費者合法權益的根本所在。因為銀行與消費者的關系畢竟是民商事法律關系，雙方的基本權利和義務需要依賴雙方簽署的合約來規范。涉及消費者權益的銀行內部制度與有關格式合同往往相輔相成，它們往往制約著銀行內部工作人員的經營和操作，直接影響著消費者權益的保障，有必要在草擬階段考慮消費者權益的滲透。具體而言，協議和制度的審查環節體現消費者權益的保護需要做好以下工作：其一，引導銀行建立相對獨立的涉消費者權益保護制度和合約的審查機制。由于銀行格式文本和制度的審核職能通常由法律部門承擔，但是法律部門強調合法性和銀行利益至上的定位，難于實現銀行與消費者權益的平衡職能，故而確立消費者權益保護職能部門來相對獨立地從銀行利益與消費者權益平衡角度審核并提出意見，會有助于促成理性的格式文本和制度的形成。其二，銀行內部需要構建梳理既有制度和合約的常態化機制。對于既有制度或合約中遭受執法、監管機構或消費者普遍性投訴的內容，應有檢視機制，并應及時刪改有關條款。其三，監管當局對于銀行內部在管理制度和合約方面是否遵循涉消費者權益保護監管要求建立常態化的監督檢查機制。其四，文本審核要點應重點關注以下內容：一是文本總體結構設計應體現消費者和銀行之間權利義務的平衡和對等；二是監管法規對于消費者權益有特別安排的是否在有關文本中得到體現，文本內容是否與有關監管規定相抵觸；三是文本對客戶自主選擇某項業務的權利是否給予適當體現，是否存在強制搭售或捆綁銷售的情形；四是銷售產品的文本是否清晰準確地說明了產品的功能，購買和使用的渠道、條件及時間等產品信息；五是文本對產品和服務的風險是否給予了適當揭示，揭示形式要件和實質要件是否符合有關監管規定的要求；六是對客戶的隱私或商業秘密是否給予了適當保護；七是文本涉及服務收費、權利限制或風險揭示等內容的條款，是否按照相關監管要求使用粗體字等方式進行醒目提示。

推動銀行機構內部建立健全產品或服務定價管理體制機制，以確保定價的理性選擇。銀行定價雖然更多的是市場行為，但是基于銀行提供產品或服務的普遍性和影響的廣泛性，且境內外一些著名的銀行收費訴訟、執法或者爭議事件及其給銀行帶來的廣泛影響，表明銀行在收費問題需要更加理性。值得注意的是，中國銀監會在2012年2月發布了《關于整治銀行業金融機構不規范經營的通知》等，其重要目標即是為了整治收費的不規范問題。該通知非常明確地要求銀行業金融機構在收費問題上的嚴格規范，也表明了監管當局對銀行收費存在的一些局限和問題的治理態度。盡管如此，監管當局還應致力于推動銀行內部定價和收費管理體制機制的健全。第一，監管當局應在相關規章中對銀行機構內部定價管理體制機制完善做出明確要求，并有必要上升到銀行公司治理完善層面。境內外銀行管理實務來看，幾乎很少有銀行在定價方面有較高層次的治理機制，這在勢必難于制約業務部門規劃定價帶來的單方利益導向，監管機構有必要引導銀行完善內部定價治理，構建相對制約的定價機制。第二，監管機構應重視對于一些對消費者影響廣泛的普遍性收費或定價事宜構筑變更程序和機制的明確規范性要求（例如信用卡、借記卡有關費用的變更）。一方面防范銀行隨意調整費率，另一方面也避免銀行因為調整程序不明確而遭受消費者的普遍質疑。第三，推動銀行定價管理體制中有消費者權益保護專門或牽頭部門的剛性化參與，賦予其審查、評估和建議的職能。第四，對于一些影響極為廣泛且普通民眾依賴性極強的基礎性金融服務的收費定價，有必要完善其合理定價的內外部評估、論證機制。第五，進一步強化銀行定價收費的透明度和信息披露機制至為重要。尤其是一些較為復雜的收費結構，監管當局應促成銀行以通俗易懂的方式向消費者提供和披露有關信息。除以上幾點外，銀行收費管理體制還應該盡量體現市場法則，不宜過多的行政干預。目前，國家發改委會同銀監會、人民銀行推動《商業銀行服務收費管理辦法（征求意見稿）》及其配套的“定價目錄”的出臺。政府定價和指導價的范圍應嚴格控制，強化銀行內部定價管理體制機制建設和價格透明則是值得推行的。

立足高效率處理消費者投訴，完善消費者投訴處理的內外部協調機制，突出強化監管引導內部相對獨立和專業化的處理糾紛機制的完善。銀行外部專業化的消費者投訴處理機制日益受到監管法規所關注。具有行政色彩的如加拿大早在2001年出臺《金融消費者管理局法》并據此成立金融消費者管理局，其重要職責之一就是處理金融消費糾紛。具有自治色彩的以我國臺灣地區《金融消費者保護法》確立的具有財團法人地位的爭議處理機構，還有英國金融申訴專員服務公司等為代表。英國的金融申訴專員服務公司（Financial Ombudsman Service Limited，FOS），是獨立于政府部門，金融申訴專員機構一般是有限責任公司；在經費來源上，由于它是公司而非政府部門，政府不對金融申訴專員服務公司撥款資助，而是由所管轄的金融機構上繳的年費以及機構在審理案件時金融機構繳納的個案審理費來支持。我國目前還沒有獨立于銀行之外的權威性專門化的投訴處理機制，人民銀行系統內已經有此種嘗試。例如，中國人民銀行濟南分行2011年6月制定了《中國人民銀行濟南分行金融消費者申訴處理暫行辦法》，該辦法規定：人民銀行各級分支機構成立金融消費者權益保護領導小組，領導小組由行長任組長成立領導小組下設金融消費者申訴處理中心，負責轄區金融消費者申訴處理工作和金融消費者權益保護的其他日常工作。盡管外部協調機制的獨立性和權威性優勢明顯，但是其標本兼治方面的功能局限也是顯然的。筆者認為，監管當局應引導銀行加快完善內部高效率的、相對獨立、專業化的消費者投訴處理機制，則有助于成本降低，也有利于推動銀行標本兼治地解決消費者權益保護問題。

（作者單位：中國工商銀行總行消費者權益保護辦公室）