關于完善國庫集中支付制度改革若干問題的思考

摘 要：長期以來我國實行的是分散的收付制度，在這種模式下財政資金的運行存在很多的問題。為了改變這一現狀，財政部逐漸實施了核算中心向國庫集中支付中心轉化的改革，取得一定的成績，但仍存在著一些不成熟的地方。進一步加強這一方面的研究，有利于國庫集中支付的可行性和可操作性，對我國財政制度改革有著重大的意義。

關鍵詞：分散收付 國庫集中支付 財政資金

中圖分類號：F830.4 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）02-193-02

我國的財政支付長期都是采用以撥作支，層層轉撥的模式，這樣往往導致的是資金運行效率低下，而且監督管理也比較薄弱，同時財政資金運行的信息反饋比較緩慢，嚴重影響了國家宏觀調控決策的準確性。為了改變這一現狀，財政部于2001年頒發了《財政國庫管理制度改革試點方案》，拉開了我國核算中心向國庫集中支付中心的轉化的序幕；2003年財政部又提出了會計集中核算向國庫集中支付轉軌的要求；2008年以來，各省財政廳加快了會計集中核算向國庫集中支付轉軌的步伐，到2009年省級全部退出會計集中核算，將會計核算中心納入為國庫集中支付機構，翻開了我國財政制度新的一頁，但在轉化中也有一些不成熟的地方。進一步加強對核算中心向國庫集中支付中心轉化的研究，有利于國庫集中支付的可行性和可操作性，對我國財政制度改革有著重大的意義。

一、我國現有國庫集中支付改革模式

2001年2月財政部出臺了《財政國庫管理制度改革方案》，開啟了我國核算中心我國核算中心向國庫集中支付中心的轉化的序幕，隨后在該方案的指導下，各省、市、自治區先后結合本地區實際，展開了核算中心向國庫集中支付中心轉化的改革，由于各個地區的實際情況的差別，形成了多種形式的國庫集中支付改革模式。總的來說主要有三種類型：

1.部分項目和資金集中支付的模式。該模式主要是財政部門對一些資金的支出容易控制的項目，由國庫直接進行支付的方式。如在職人員工資、離退休人員的離退休費等這一類有標準固定支出的；還有像政府采購資金和專項建設資金這一類有預算或定額標準，可直接撥付到商品或勞務供應商手中的資金。對于一些金額大、項目單一的財政性資金支出，也采用了這一種模式。各預算單位有一定額度的備用金，用以支付資金量少、項目繁多的支出。例如深圳實行“抓大放小”的做法就屬于此種支付模式，還有我國部分高校也采用這樣一種模式來進行。

2.財政集中支付模式。該模式最大的特點是各預算單位在商業銀行里有一個專門的賬戶，財政部通過預算情況和單位用款進度將資金直接支付或者授權支付撥付到這一賬戶上。直接支付是財政國庫集中支付機構對預算單位的申請批復后直接支付用款計劃；授權支付是財政國庫集中支付機構通過開設預算單位零余額賬戶來對支付給收款單位或個人，再通過預算單位零余額賬戶與財政專用賬戶進行清算。安徽省是使用此項模式較早的省份，在2000年8月，省政府就出臺了《關于進一步推進財政支出改革的意見》，明確提出要“建立國庫集中支付制度，逐步改變財政部門將財政性資金分散撥付到預算單位的傳統模式，建立國庫單一賬戶，集中支付所有財政性支出，并將資金直接撥付到商品和勞務供應商，實現財政資金的統一管理、撥付和核算。同時要求各級財政抓緊開展國庫集中支付改革試點，創造條件，加快建立國庫集中支付制度。”

3.會計集中核算和國庫集中支付相融合模式。會計集中核算的改革開始得較早，在有些地區已經形成了完整的體系，為順應核算中心向國庫集中支付中心轉化的趨勢，這些地區充分地發揮自己的優勢，建立起會計集中核算和國庫集中支付相融合模式，在以前建立的會計集中核算上逐漸向國庫集中支付轉化。在保留國庫戶和預算外資金戶的情況下建立國庫單一賬戶體系，除保留財政零余額賬戶和單位零余額賬戶外，清理其他一切類型的賬戶；同時明確國庫集中支付改革后財政資金管理的主要流程，對支付業務的流程規范化，形成統一的資金管理規范。例如海南省就是會計賬務全部在財政國庫支付中心處理。

二、實現核算中心向國庫集中支付中心轉化后的成效

1.財政資金運行成本降低，財政資金使用效益提高。在實現國庫集中支付前，財政資金因為提前支付，多造成資金戶頭分散存放，國庫資金也常因為此而不足。在實行國庫集中支付后，全部預算都由國庫一個賬戶撥款，使得在途資金量減少，財政運行成本下降。同時也實現了預算和資金撥付相分離，預算單位的結余全部體現在計劃指標上，而真正的資金卻結余在國庫，使得國庫在資金調度上有較大的余地，國債發行數量和短期借款行為也會相應的減少。對各預算單位來說，在撥款的過程中也省去了很多中間環節，大大地提前了資金到位的時間。

2.財政資金流動得到有效監控，強化了財政預算的執行。核算中心向國庫集中支付中心的轉化，使原有的財政資金流動過程大大的縮短，改變了原有資金的流向，同時也細化了資金的流出，財政資金按細化后的預算直接流向收款人，整個財政資金的流動過程都處在財政部門的監控下。使得每筆支出都處應在相預算指標控制之下，財政總預算支出和單位支出是同時形成的，財政可隨時掌握各項預算的實際支出進度。同時，財政資金的實際支出與總的預算支出會比較吻合，這樣就能準確地體現出財政經濟形勢。過去資金撥付到預算單位后，預算單位資金的使用，財政部門根本就不能及時地掌握，造成預算和執行脫節。

3.責任主體更加明確，有效地預防和遏制了腐敗。在會計分散核算制度下，財政只能對各部門和單位的支出進行事后審查和監督，不能及時發現制止支出過程中的違紀行為。實行核算中心向國庫集中支付中心的轉化后，仍由預算單位自己進行會計核算，行政事業單位會計主體地位明確，會計責任也明確，避免了責任難以界定的難題，單位資金的使用必須承擔一定的責任。而且只有通過財政審核后才能支出。隨著現在預算的更加細化，使得結余的指標也更加具體，截留財政資金基本得以杜絕，擠占和挪用財政資金的可能性也大大的降低，解決了財政對財政資金支出全過程的會計監督和管理的缺失問題，杜絕了不合理開支，從而起到預防和遏制腐敗的作用。

三、核算中心向國庫集中支付中心轉化面臨的困難和存在的問題

1.部門利益與改革產生矛盾，認識尚不夠統一。國庫集中支付實施后，要求取消單位原有的財政性資金銀行賬戶，實行國庫單一賬戶制度，預算單位的資金在運用上的隨意性受到限制，財政支出透明度和規范性得到提高，設立“賬外賬、小金庫”等現象也得到有效遏止，一些部門的既得局部利益受損，因此，地方和部門對國庫集中支付產生抵觸情緒。再則國庫集中支付制度在我國推行的時間較短，很多單位和領導都認識不清楚，既得利益者也因為自己的利益受損而抵觸。同時，按照改革方案的要求，財政直接支付和財政授權支付賬戶應實現零余額，商業銀行減少了信貸資金的來源，銀行支持地方經濟發展的積極性受到影響，也會給政府帶來一定的壓力。

2.預算部門編制和管理還不夠規范。預算作為國庫集中支付的基礎，其是否科學規范將直接影響到國庫集中收付制度的順利實施。而我國現代化的財政體系還不夠完善，部門預算的編制和管理存在著很多問題：一是預算編制比較粗糙。一般都是當年財政狀況、上年收支實績、預算單位自身的特點和業務來進行核定，許多分類沒有細化到“項”“目”級，預算支出還達不到逐筆進行核定的要求。二是預算剛性不夠。預算的計劃性、科學性不強，預算調整追加較為頻繁，資金使用缺乏預見性，目前仍擺脫不了“基數加增長”編制方法的束縛，加之部門既得利益的相互影響，預算執行較為困難；財政安排的多頭決策、主管部門的統籌安排，還有服從發展計劃等因素直接制約著部門預算的改革，影響到國庫集中支付制度的正常運轉。

3.現行信息化系統建設落后。以前有多個賬戶支付變為國庫集中支付后，國庫核算信息將成為政府財政信息系統的主要組成部分。財政資金的撥付管理與以往大大的不同，工作量也變大，繁多的信息量和資金只有通過現代化的財政管理信息系統、國庫管理操作系統和銀行資金清算系統為依托，才能確保財政資金支付的安全高效和快捷。但我國現在財政信息化系統較為落后，特別是財、稅、庫、行之間互聯程度不高，導致很多數據不能共享，造成很多不必要的錯誤信息。財政的信息化系統日益成為影響國庫集中支付的主要因素。

4.預算外資金管理還不夠健全。對于預算外資金，很多的部門和單位都作為自有資金，其收入并沒有納入到國庫，也沒有納入預算管理。而是由財政部門實行收支兩條線管理，收入全部上繳財政專戶，支出由同級財政部門從財政專戶撥付單位。這樣就無法實現國庫存款戶中直接撥付。使得某些資金仍游離于財政專戶管理之外，某些單位在執行預算外資金收支兩條線管理不夠徹底，仍存在收入過渡戶，這些都制約國庫集中支付制度的推行。

四、進一步深化國庫集中支付改革的幾點意見和建議

1.加強改革力度，統一思想認識。核算中心向國庫集中支付中心轉化的實施還是要靠人來完成，這離不開各級政府的參與，這就需要加強政府改革，轉變政府公務人員的思想認識，破除既得利益群體。同時加強宣傳教育，對出現的利益問題進行協調，做好相應宣傳解釋工作。核算中心向國庫集中支付中心的轉化，只是財政資金支付方式的變革，資金的審批權、使用權、開支渠道、預算定額均不發生變化，也沒有弱化各部門和單位的財務管理職責權限，只是財政資金支付方式的變革。另外，國庫集中支付改革代表政府對財政性資金實行相對集中的管理，是在制度上建立一種公開、透明、規范、高效的運行機制，并置財政資金于全社會監督之下，是提高政府工作效率的根本措施，是政府改革的必然驅使。

2.細化部門預算編制改革，規范項目預算。國庫集中支付是通過預算來撥付的，所以要完善我國預算編制。首先，要改變我國的預算年度，我國的預算年度是1月1日到12月31日，但審批預算的各級人代會一般都是在3月或更晚一些，這就使預算在一定時間里出現了監管真空，這一點可以借鑒國外實行跨年制。其次，要細化預算科目，逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預算基礎上，提高項目預算編制的科學性和準確性，對于可以具體化的項目要做到細化，只有更接近實際的預算才能確保單位各項工作的正常運轉，國庫集中支付制度改革目標才能得以順利實現。在預算執行環節強化預算的剛性約束，防止隨意調整追加預算以及超預算、擴大預算范圍等行為的發生。

3.加快建設財政管理信息系統。國庫集中支付改革的推進必須加強信息化，建立高效安全的信息化系統實現資金劃轉的安全、高效與便捷。建立高效安全的信息化系統，可以依托財政預算管理信息系統和銀行清算系統，進一步健全完善財稅庫行之間的信息聯網系統，確保收入能完全足額地繳入國庫，同時支出能準確到達商品或勞務供應者的賬戶，這是國庫制度改革技術保證的首要任務。其次是要建立健全財政管理信息系統和國庫管理操作系統，建立一個覆蓋財政各個方面的管理系統。比如預算編制操作系統和預算執行管理系統，收入管理系統，國庫現金管理系統，國庫收支總分類賬系統，債務管理系統等。上述各種管理系統建設、完善，使得各類財政收支能夠在國庫單一賬戶體系中得以高效、安全運行。

4.進一步強化對預算外資金的管理力度。預算外資金是否能得有有效的管理，影響著國庫集中支付制度改革能否真正取得實效，因為在我國現階段的財政資金中預算外資金占有相當大的一部分。預算外資金在管理上存在很大的困難，特別是在我國整個社會監管比較缺失的環境下，對于預算外資金，可以采用逐漸減少預算外資金，例如對于各類基金、部分行政性收費等可以嚴格納入預算內，直接全額繳入國庫。同時要對這一部分資金強化制度管理，在收入上實行“票稅分離、計算機聯網、銀行代收、財政管理”辦法，收入全部繳入財政專戶。另外，要嚴格按照《財政違法行為處罰處分條例》規定，切實加大對違反預算外資金管理規定單位的監督檢查和處理力度。

五、結論

核算中心向國庫集中支付中心的轉化，深化了財政體制改革和財政國庫管理制度改革，完善了社會主義公共財政體系，有效地提高了財政資金的使用效率，同時也杜絕了一部分腐敗現象的發生。對于核算中心向國庫集中支付中心轉化的一些問題也要有足夠的認識，深化改革，更進一步地加強核算中心向國庫集中支付中心的轉化。

參考文獻：

1.陳世安.淺析會計集中核算向國庫集中支付的轉變.西部財會，2011（9）：10-13

2.何姣.談實施國庫集中支付制度的原則及意義.遼寧廣播電視大學學報，2010（4）：76-78

3.王廷娥.關于實行國庫集中支付后對財政資金安全性控制的思考.中國鄉鎮企業會計，2012（10）：121-122

4.姜琛.會計集中核算向國庫集中支付轉軌存在的問題及建議.會計

師，2012（4）：73-74

5.牛葆華.淺議會計集中核算向國庫集中支付的轉軌.財經界，2010（12）：131-133

6.王琪元，熊劼.會計集中核算向國庫集中支付轉軌的現狀及對策.西部財會，2012（5）：8-9

（作者單位：浙江廣播電視大學蒼南分校 浙江蒼南 325800）

（責編：若佳）