預(yù)付卡業(yè)務(wù)監(jiān)管存在的問題及建議

摘 要：預(yù)付卡在方便社會公眾結(jié)算、減少現(xiàn)金使用、促進(jìn)社會消費(fèi)、降低社會交易成本等方面發(fā)揮了積極作用，但與此同時(shí)，預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理中也存在著諸多問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患。文章在分析當(dāng)前預(yù)付卡業(yè)務(wù)概況的基礎(chǔ)上，全面總結(jié)了當(dāng)前預(yù)付卡業(yè)務(wù)監(jiān)管工作實(shí)踐中應(yīng)關(guān)注的一些問題，并嘗試性地提出一些建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)付卡 監(jiān)管 問題 建議

中圖分類號：F830.4

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）02-217-02

一、預(yù)付卡業(yè)務(wù)發(fā)展概況

1.預(yù)付卡的定義。根據(jù)《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號，以下簡稱2號令），預(yù)付卡是指以營利為目的發(fā)行的、在發(fā)行機(jī)構(gòu)之外購買商品或服務(wù)的預(yù)付價(jià)值，包括采取磁條、芯片等技術(shù)以卡片、密碼等形式發(fā)行的預(yù)付卡。根據(jù)《支付機(jī)構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法》（中國人民銀行公告〔2012〕第12號，以下簡稱《辦法》）規(guī)定，預(yù)付卡是指發(fā)卡機(jī)構(gòu)以特定載體和形式發(fā)行的、可在發(fā)卡機(jī)構(gòu)之外購買商品或服務(wù)的預(yù)付價(jià)值。

2.預(yù)付卡的分類。根據(jù)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人民銀行監(jiān)察部等部門《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理意見》（國辦發(fā)〔2011〕25號，以下簡稱《意見》），商業(yè)預(yù)付卡以預(yù)付和非金融主體發(fā)行為典型特征，按發(fā)卡人不同可劃分為兩類：一類是專營發(fā)卡機(jī)構(gòu)發(fā)行，可跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨法人使用的多用途預(yù)付卡；另一類是商業(yè)企業(yè)發(fā)行，只在本企業(yè)或同一品牌連鎖商業(yè)企業(yè)購買商品、服務(wù)的單用途預(yù)付卡。

3.預(yù)付卡業(yè)務(wù)發(fā)展優(yōu)勢。預(yù)付卡作為一種新型的非現(xiàn)金支付工具，具有諸多優(yōu)勢：一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。有利于減少現(xiàn)金使用量、降低交易成本、促進(jìn)擴(kuò)大內(nèi)需，從而推動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是實(shí)現(xiàn)發(fā)卡機(jī)構(gòu)盈利目標(biāo)。對發(fā)行預(yù)付卡的商業(yè)企業(yè)而言，不但便于企業(yè)低成本籌集資金，還可以穩(wěn)定客戶群體、提高銷售收入、提升品牌價(jià)值；對于發(fā)行預(yù)付卡的專營發(fā)卡機(jī)構(gòu)而言，預(yù)付卡的發(fā)行量達(dá)到一定規(guī)模將給企業(yè)帶來可觀的盈利能力。三是提高合作商戶收入和競爭力。商戶通過受理預(yù)付卡，可以有效促進(jìn)持卡人消費(fèi)、擴(kuò)大銷售額，也可以提升自身品牌價(jià)值，增強(qiáng)市場競爭力和占有率。四是滿足客戶多重需求。預(yù)付卡的發(fā)展，方便了企事業(yè)單位發(fā)放員工福利，同時(shí)，由于預(yù)付卡辦理方便，也便利了消費(fèi)者購物。

4.預(yù)付卡業(yè)務(wù)的盈利模式。一是刷卡手續(xù)費(fèi)收入。發(fā)卡機(jī)構(gòu)通過拓展受理商戶，引導(dǎo)消費(fèi)者到指定商戶消費(fèi)，并向受理商戶收取一定比例的刷卡手續(xù)費(fèi)，該手續(xù)費(fèi)收入為發(fā)卡機(jī)構(gòu)的主營業(yè)務(wù)收入。二是沉淀資金利息。沉淀資金也稱客戶備付金，是指客戶預(yù)存或留存在支付機(jī)構(gòu)的貨幣資金，該部分未使用的沉淀資金存放在發(fā)卡機(jī)構(gòu)的銀行賬戶內(nèi)，所產(chǎn)生的利息暫歸其所有，發(fā)卡機(jī)構(gòu)的發(fā)卡規(guī)模越大，沉淀資金余額越多，產(chǎn)生的利息收入也就更可觀。三是商戶返傭收入，即發(fā)卡機(jī)構(gòu)向部分利潤較高的商戶收取的折扣傭金。四是賬戶服務(wù)費(fèi)收入。部分發(fā)卡機(jī)構(gòu)收取賬戶系統(tǒng)管理費(fèi)，對于超過有效期尚有資金余額的，收取提供激活、換卡等配套服務(wù)費(fèi)。五是卡片工本費(fèi)。部分發(fā)卡機(jī)構(gòu)在發(fā)卡時(shí)收取一定金額的工本費(fèi)。六是卡內(nèi)殘值收入。部分持卡人無意丟棄、有意放棄的卡內(nèi)資金，在監(jiān)管政策出臺前，也成為發(fā)卡機(jī)構(gòu)的收入。

二、預(yù)付卡業(yè)務(wù)監(jiān)管工作中存在的問題

1.監(jiān)管層面的問題。一是監(jiān)管政策不完善。如對預(yù)付卡發(fā)卡機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)付卡實(shí)名制、非現(xiàn)金購卡制度等缺乏有效的處罰措施，還有預(yù)付卡的發(fā)票具體如何開具及卡內(nèi)殘值收入的歸屬等均未明確。二是基層人民銀行監(jiān)管人員配備嚴(yán)重不足，尤其是會計(jì)類的專業(yè)人才極其缺乏，嚴(yán)重影響監(jiān)管效率和水平。三是跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全。包括人民銀行與商務(wù)部門就多用途預(yù)付卡與單用途預(yù)付卡監(jiān)管工作之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制及人民銀行、工商、商務(wù)、公安等部門在支付服務(wù)市場清理整頓工作中的協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.注冊資金的管理問題。根據(jù)2號令要求，支付業(yè)務(wù)許可證的申請人應(yīng)當(dāng)有符合辦法規(guī)定的注冊資本最低限額，即申請人擬在全國范圍內(nèi)從事支付業(yè)務(wù)的，其注冊資本最低限額為1億元人民幣；擬在省（自治區(qū)、直轄市）范圍內(nèi)從事支付業(yè)務(wù)的，其注冊資本最低限額為3千萬元人民幣，注冊資本最低限額為實(shí)繳貨幣資本。中國人民銀行太原中心支行在對擬申請支付業(yè)務(wù)許可證的機(jī)構(gòu)進(jìn)行材料初審過程中發(fā)現(xiàn)，部分發(fā)卡機(jī)構(gòu)的注冊資本存在不同程度出借、投資等情況，如果出借、投資的注冊資本發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，勢必會影響發(fā)卡機(jī)構(gòu)在特殊情況下的支付能力，造成非金融機(jī)構(gòu)資本金與備付金風(fēng)險(xiǎn)管理比例失真。

3.客戶備付金的管理問題。一是待審批階段發(fā)卡機(jī)構(gòu)備付金如何監(jiān)管。《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號，以下簡稱《辦法》）未明確處于待審批階段的非金融機(jī)構(gòu)客戶備付金如何監(jiān)管。山西省在初審過程中，要求比照《辦法》規(guī)定執(zhí)行，但由于備付金存管銀行履行監(jiān)督職責(zé)需要投入一定的人力、物力和財(cái)力，加之非金融機(jī)構(gòu)是否能獲得支付業(yè)務(wù)許可證尚不確定，以及在行政許可決定下發(fā)前，非金融機(jī)構(gòu)不得新增業(yè)務(wù)，客戶備付金存款只減不增，導(dǎo)致備付金存管銀行監(jiān)督積極性不高。二是特殊情況下客戶備付金的安全問題。特殊情況包括司法機(jī)關(guān)或其他國家機(jī)關(guān)采取財(cái)產(chǎn)保全或凍結(jié)、劃撥及其他措施和不可抗力的發(fā)生。三是客戶備付金的賬務(wù)處理不一致。

4.發(fā)票的開具問題。一是發(fā)票開具規(guī)定難以執(zhí)行。如果按現(xiàn)行制度規(guī)定，發(fā)卡機(jī)構(gòu)只能按收取的服務(wù)費(fèi)向客戶開具發(fā)票，但由于其主要客戶群體是企事業(yè)單位，如無法取得發(fā)票，則無法計(jì)入公司費(fèi)用，企事業(yè)單位在發(fā)放福利或轉(zhuǎn)贈客戶時(shí)，就不會選擇購買預(yù)付卡，發(fā)卡機(jī)構(gòu)的客戶大量流失，繼而發(fā)卡機(jī)構(gòu)也將無法存續(xù)。二是《辦法》條款的適用問題。發(fā)票管理屬于國務(wù)院稅務(wù)主管部門的職權(quán)范圍。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第七十二條規(guī)定，涉及兩個(gè)以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。而《辦法》只是中國人民銀行一個(gè)部門單獨(dú)發(fā)布的規(guī)章，但又明文規(guī)定了發(fā)票管理內(nèi)容，這與《中華人民共和國立法法》的規(guī)定造成事實(shí)上的相違背，《辦法》條款的適用性有待商榷。

5.預(yù)付卡與腐敗行為問題。《意見》從治理公款消費(fèi)和收卡受賄等違法違紀(jì)行為、促進(jìn)反腐倡廉的角度，要求建立商業(yè)預(yù)付卡購卡實(shí)名登記制度、實(shí)施商業(yè)預(yù)付卡非現(xiàn)金購卡制度、實(shí)行商業(yè)預(yù)付卡限額發(fā)行制度等，同時(shí)，再次明確嚴(yán)禁國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在公務(wù)活動中收受任何形式的商業(yè)預(yù)付卡。凡收受商業(yè)預(yù)付卡又不按規(guī)定及時(shí)上交的，以收受同等數(shù)額的現(xiàn)金論處。對涉嫌受賄的，依法嚴(yán)肅查處。以上制度的嚴(yán)格執(zhí)行，一定程度上會實(shí)現(xiàn)防賄促廉的目的，但過于嚴(yán)格，難免會抑制預(yù)付卡行業(yè)的發(fā)展，況且如果非要行賄的話，預(yù)付卡不行，可以送現(xiàn)金或?qū)嵨铩Ｒ虼耍_處理預(yù)付卡規(guī)范與發(fā)展的關(guān)系，預(yù)付卡不是滋生腐敗的溫床，治理腐敗行為還要標(biāo)本兼治。

三、政策建議

1.建立健全我國預(yù)付卡業(yè)務(wù)監(jiān)管政策。一是加強(qiáng)對非金融機(jī)構(gòu)注冊資本的管理，非金融機(jī)構(gòu)擁有充足的資本金，是其支付業(yè)務(wù)能夠持續(xù)經(jīng)營的重要條件。在防范其抽逃注冊資本的同時(shí)，要從制度上限制其注冊資本出借、投資的對象、領(lǐng)域及比例、人民銀行要審慎評估其出借、投資資金的安全性。二是明確卡內(nèi)殘值收入的歸屬及處理方法。三是加大對預(yù)付卡收費(fèi)、有效期和信息披露執(zhí)行情況的監(jiān)管力度，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益；四是加強(qiáng)客戶備付金、預(yù)付卡業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)等方面的安全管理。五是人民銀行要建立健全自上而下的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)從業(yè)務(wù)管理、稅收、財(cái)務(wù)、發(fā)票、黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面形成預(yù)付卡業(yè)務(wù)監(jiān)管的合力。六是強(qiáng)化監(jiān)管力量。基層人民銀行要配備足夠的、高素質(zhì)的專業(yè)人才從事預(yù)付卡業(yè)務(wù)監(jiān)管工作，同時(shí)，建議人民銀行總行適時(shí)對基層工作人員進(jìn)行新業(yè)務(wù)、新知識的培訓(xùn)，不斷提高基層管理人員的監(jiān)管水平。

2.加大客戶備付金管理力度。一是對于擬申請支付業(yè)務(wù)許可的非金融機(jī)構(gòu)，在申請前已產(chǎn)生客戶備付金的，明確客戶備付金的管理要比照《辦法》進(jìn)行規(guī)范，切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)防范。二是做好特殊情況下客戶備付金的保全措施。與司法機(jī)關(guān)或其他國家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)溝通，聯(lián)合發(fā)文明確客戶備付金不適用于司法機(jī)關(guān)或其他國家機(jī)關(guān)采取財(cái)產(chǎn)保全或凍結(jié)、劃撥及其他措施；建議參考美國“存款延伸保險(xiǎn)”的做法，凡經(jīng)取得《支付業(yè)務(wù)許可證》的支付機(jī)構(gòu)均必須參加保險(xiǎn)，可將客戶備付金的收益作為保費(fèi)支出，當(dāng)不可抗力發(fā)生后，依照保險(xiǎn)協(xié)議進(jìn)行相應(yīng)的賠償。三是統(tǒng)一規(guī)范客戶備付金的核算方法。

3.妥善處理預(yù)付卡業(yè)務(wù)發(fā)展與規(guī)范的關(guān)系。不可置否，預(yù)付卡在促進(jìn)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需，推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但預(yù)付卡被不法分子利用，作為偷逃稅款、行賄受賄和公款消費(fèi)的工具，也是不爭的事實(shí)。這就要求我們不能片面追求預(yù)付卡業(yè)務(wù)的發(fā)展，要注重業(yè)務(wù)的規(guī)范，另一方面，在規(guī)范預(yù)付卡業(yè)務(wù)的同時(shí)，更要注意不能限制或抑制其發(fā)展。如治理利用預(yù)付卡偷逃稅款的行為，可以爭取稅務(wù)部門的政策支持；治理腐敗等違法違紀(jì)行為，預(yù)付卡業(yè)務(wù)的嚴(yán)格規(guī)范只是治標(biāo)之策，還需要出臺更多的治本之策。

4.加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)宣傳，發(fā)揮輿論導(dǎo)向和監(jiān)督作用。人民銀行各級分支機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，督促、指導(dǎo)非金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)加強(qiáng)政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，適時(shí)進(jìn)行政策講解和培訓(xùn)，同時(shí)，要加強(qiáng)社會宣傳力度，引導(dǎo)社會公眾正確認(rèn)識和理解人民銀行關(guān)于非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)許可和市場清理整頓的相關(guān)政策措施，積極鼓勵(lì)社會公眾對未經(jīng)批準(zhǔn)從事預(yù)付卡業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報(bào)，規(guī)范非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)行為，促進(jìn)支付服務(wù)市場健康發(fā)展。

（作者單位：中國人民銀行太原中心支行 山西太原 030002）

（責(zé)編：芝榮）