從兩項《中國人權行動計劃》看人權實踐在中國

中圖分類號：DF2 文獻標識碼：D DOI：10.3969/j.issn.1001—2397.2013.02.04

2004年，“國家尊重和保障人權”被寫入《憲法第4修正案》，我國首次將“人權”上升為一項憲法原則。隨后，2005年8月28日通過的《治安管理處罰法》第5條第2款明文規定：“實施治安管理處罰，應當公開、公正，尊重和保障人權，保護公民的人格尊嚴”。2012年新修訂的《刑事訴訟法》第2條指明：“中華人民共和國刑事訴訟法的任務，是保證準確、及時地查明犯罪事實……尊重和保障人權，保護公民的人身權利、財產權利、民主權利和其他權利，保障社會主義建設事業的順利進行。”2009年4月13日經國務院授權，國務院新聞辦公室發布了《國家人權行動計劃（2009—2010年）》，2012年6月11日，國務院又發布了《國家人權行動計劃（2012—2015年）》。這表明，中國人權實踐創造了以法律和政策兩條路徑平穩展開人權保障權利的模式。本文重點比較兩個人權行動計劃文本，并從政策視角切入考察中國人權實踐。

1993年在維也納召開了第二次世界人權大會，大會通過的《維也納宣言和行動綱領》建議各國和聯合國優先采取促進民主、發展人權的國家和國際行動。其中包括“建議每個會員國考慮是否可以擬訂國家行動計劃，認明該國為促進和保護人權所應采取的步驟。”中國積極響應該建議，迄今為止已連續制定并實施了兩項國家人權行動計劃。

一

比較《2009版》與《2012版》人權行動計劃，可以發現人權行動計劃的目標更加清晰。在《2009版》中，并沒有明確表述人權行動計劃的目標；而《2012版》卻用五個自然段明確了三年內，中國人權保障的階段性目標：

（一）實施保障人權與開展人權教育并重

2012—2015年間，既要著力推進、全面保障中國人民享有各項基本人權，同時，也要大力開展人權教育，提升全民的人權意識、人權觀念，營造良好的人權文化環境。在人類社會進入國家形態后，政府與國家就成為承擔保障國民基本人權的重要責任主體，但是，每一個公民個人持有怎樣的人權觀念，一個民族擁有怎樣的人權知識背景同樣對本國人權事業至關重要。中國有幾千年的專制傳統，權力高于人權、官高于民等思想觀念有深厚的文化基礎。對許多普通民眾，甚至政府官員來說，人權在一定程度上依然是新名詞、陌生之物，或者即使不再陌生，但也可能僅僅是“話語”而已，人們缺少對人權更深層意義上的把握。從國家尊重和保障人權的長遠之計看，大力推行人權教育，培育國民整體的人權觀念勢在必行。“人權是人類文明進化的核心問題，而一切物質文明、精神文明其最終目的即在增進人類幸福，使人類有尊嚴地生活，而所有的學術也可以說是達成人權的手段與過程。”在某種意義上，人權教育是人權的另一重保護屏障。《2012版》人權行動計劃用三個自然段強調具體人權的保障目標，用一個自然段強調要廣泛開展人權教育，其意義正體現于此。

（二）普遍權利保障與特定權利保障并重

人權的主體“人”彼此之間既有同質性，也有特殊性。同質性用“我們”、“你們”、“他們”中的“們”來體現，我、你、他在“們”的狀態下，具有共相。特殊性用“我”、“你”、“他”來表示，我就是我，不是你，也不是他，強調特殊。美國當代著名政治哲學家羅爾斯在《正義論》中指出：“正義的主要問題是社會的基本結構，或者準確地說，是社會主要制度分配基本權利和義務，決定由社會合作產生的利益之劃分的方式。”正義的基本原則包括：“最大的均等自由原則”，即每個人都應平等地享有基本的自由；“差異原則”，即社會的和經濟的不平等應這樣安排，使它們適合于最少的受惠者的最大利益；依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放。《2012版》的目標延續了《2009版》的做法，既要全面保障公民的經濟、社會和文化權利以及公民權利和政治權利，這些權利是關涉每一個中國人的不可或缺的基本人權，具有普遍價值；同時又要關注特定社會群體的人權保障。少數民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人，考慮這些特定社會群體所具有的生理、心理、社會等方面的特殊性，將之從一般社會主體中分離出來，實施合理地差別保護。人權的平等保護從來就不僅僅意味著無差別地對待每一個人，而是包含了恰到好處地區別保護的含義。努力構建容納合理差別對待的社會平等制度格局和人權保障格局，始終是我國人權事業的基本目標之一。

（三）人權保障的國內實踐與國際合作并重

人權是一項國內事業，也是一項國際性事業。中國作為國際社會的成員，既要恪守國際人權法義務，也要積極參與、推動國際人權法發展。中國的人權研究起步晚，人權保障實踐經驗不足，既要積極地與各國開展合作，取長補短，發展本國人權事業；同時，也要更加廣泛深入地參與國際人權事務，更加有效地總結本國人權實踐和建設等方面的經驗，努力尋求與世界各國人民在人權問題上的共識。“既積極加強與世界各國在人權觀念上的相互理解和溝通，又從不把自己的主張強加于人；既積極參與國際人權事務，又重視維護在人權問題上的主權立場；既重視在國內尊重和保障人權，又致力于在國際舞臺上弘揚人權精神。”這既是中國推進人權事業的基本準則，也是制定實施《2012版》目標的基本要求。沒有世界眼光的中國人權事業是沒有前途的；而沒有中國參與的世界人權事業將會黯然失色。

二

從制定和實施人權行動計劃的基本原則上看，相對于《2009年版》，《2012版》有如下重要變化：

（一）從“依法完善保障人權的各項法律法規”到“從立法、行政和司法各個環節完善尊重和保障人權的法律法規和實施機制”。依法推進人權保障事業，是“依法治國，建設社會主義法治國家”所必然要求的。2009年版人權行動計劃著重保障人權的法律法規建設。實際上，從2009年到2012年，一系列與人權密切相關的法律法規得以制定或修訂。前者如《食品安全法》、《循環經濟促進法》《中國保險監督管理委員會政府信息公開辦法》等；后者如《民事訴訟法》、《刑法》、《刑事訴訟法》和《村民委員會組織法》等。2011年，有中國特色的社會主義法律體系宣告建成，這意味著有中國特色的社會主義人權法律體系亦已基本建成。《2012版》人權行動計劃及時將人權實施保障機制建設納入重點，強調立法、執法和司法的每一個環節都應依法保障人權。“行動中的法律”要比“紙上的法律”更有價值，現實人權比法定人權更具有實質意義！

（二）從“平衡推進各項權利，促進權利均衡發展”到“促進各項權利協調發展”。目前得到各國廣泛承認的權利類型包括公民權利與政治權利，經濟、社會、文化權利；與個體權利相對的集體人權，包括民主自決權、發展權等；根據主體不同，又可分為少數民族權利、婦女人權、兒童權利、老年人權利等。這些權利范疇的形成以及實施保障彼此具有歷時性和共時性，并非截然分割。我國社會發展不平衡是最大的國情之一，改革開放以來的政府主導推進型現代化模式，在一定程度上也加劇了社會發展的不平衡。公民經濟權利與政治權利相比，男性權利與女性權利相比，健全群體基本人權狀況與社會相對弱勢群體人權狀況相比，都存在不協調問題。《2012版》強調各項權利“協調”發展，代替《2009版》的“均衡”發展，一方面繼續將生存權和發展權作為首要任務；同時大力推進公民政治權利、民主權利保障。一方面強調公民人身權、被羈押人的權利和獲得公正審判權以及宗教信仰自由等傳統權利的重點保護，另一方面也注重因信息技術發達而興起的新的權利類型的保護，如“網上信訪”、“視頻接訪”等方式的表達權、加大政府信息公開等方面的知情權等。

（三）《2009版》與《2012版》共同堅持了人權保障的“務實”原則。人權是人類社會追求理想生活秩序的一種普適性價值理念。中國是《世界人權宣言》的發起國之一，新中國以來，簽署了大量的人權國際條約。但是，“中國政府和人民清楚地認識到，一種普世價值的生命力，恰恰在于它對于不同情境的適應力。如果將人權在某一特定情境的實現方式當作唯一的和不可調整的方式，就必然會扼殺人權理念的普及和人權事業的發展。”在人權理念層面，各國之間可以最大限度地達成共識；但是在人權制度保障層面，任何國家自身的經濟發展狀況、歷史、文化背景、民族、人口構成、地理、氣候等都不可避免地影響著本國的制度選擇和制度運行。“現實的人不可能是社會和文化的中立者。他總是某種社會和文化環境的產物。不同的文化和文明傳統代表不同的人類生活方式。那種在一切時間和場合都屬于一切人的權利，是人類作為‘超社會’、‘超文化’的存在物所享有的權利。既然人類不是也不可能是這樣的存在物，那么，就不可能有這樣的權利。”

中國的人權事業應當“既尊重人權普遍性原則，又從基本國情出發。”今天，中國仍然是一個發展中國家，發展中不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出，受自然、歷史、文化、經濟社會發展水平的影響和制約，中國人權事業的發展還面臨諸多挑戰，實現充分享有人權的崇高目標任重道遠。故必須堅持從中國的基本國情和“新的實際”出發，切實推進人權事業發展。強調基本國情，重在“基本”特點，這些基本特點往往在短期內無法得到明顯的改變。例如，我國處于社會主義初級階段，我國是世界上人口最多的國家，我國有著幾千年的專制文化傳統等。強調從“新的實際”出發，這表明對國情必須辯證地、動態地進行把握。比如，中國進行改革開放幾十年來，社會主義初級階段的總的歷史時期沒變，但是中國社會正邁入小康社會，這即屬于“新的實際”。再比如，中國改革開放30多年來，人均占有社會財富絕對數量直線增長，但是與此同時，衡量貧富分化的基尼系數也不斷升高。貧窮的人口總量降低了，但社會貧富分化加劇了，這也屬于“新的實際”。推進中國的人權事業，實施《行動計劃》，不僅要考慮中國的歷史，也要考慮中國的現實；不僅要考慮人權普遍性要求，也要考慮中國的實際情況。既不能好高騖遠，也不能固步自封，堅持實事求是，才能切實、有效地改善中國人權基本狀況，推進中國人權事業的發展。

三

與《2009版》相比，《2012版》在體例上突出的變化是增加了第六章“實施和監督。將“實施和監督”單列成章，具有重大意義。人權存在不同的形態，相應其所依托的保障主體、保障力量就不同。道德人權屬于最高形態，從歷史主義的立場，其實施保障更多地要依賴于人類社會共同而不懈的努力；而法定人權屬于制度形態，其實施保障與具體國家、政府緊密相系，是國家、政府責任的重要來源根據，也是同家、政府履行人權保障義務的依據。制定國家人權行動計劃是中國政府落實尊重和保障人權憲法原則的一項重大舉措；同時，國家人權行動計劃作為中國政府促進和保障人權的階段性政策文件，也為政府履行責任提出了許多具體明確的要求。要確保國家、政府能夠積極有效地實施國家人權行動計劃，設計合理、完善的實施和監督機制是必要而重要的。《2012版》專章規定“實施與監督”，顯示了在監督機制設計上的一種意識自覺。“新一期‘人權計劃’增添了一套包括國家人權行動計劃聯席會議機制負責的監督和評估；公眾和社會組織的公眾參與和新聞媒體的宣傳監督等保障監督機制。這意味著各項公民權利和政治權利在已經各自具有的偏重于對公民和組織個體權利的‘依法保障’基礎上，又增添了一套不僅限于法治范疇而且更具有整體性的國家政策執行與社會參與和監督機制保障。”

人權從來都不是一個抽象的概念。怎樣發展一國的人權，從來也沒有現成的答案。盡管《2012版》亦免不了仍然有諸多不足之處，但中國政府以制定和實施人權行動計劃的方式，實現了人權的理論研究和立法規定的互動，在實踐角度對中國人權事業開展艱辛而可喜的積極探索，這無疑是值得肯定的。

本文責任編輯：林士平