政府權力市場化的經濟法規制

摘要：政府是經濟發展和社會運行的調控者和參與者。政府權力的行使是實現民生和發展目標的重要路徑，但存在自利屬性和權力市場化傾向，主要表現為投資行為的越位、經濟角色的錯位、公共產品供給的缺位。這些問題產生的主要根源是制度供給不力或不足，使政府較容易利用掌握的公共行政權力謀取利益。經濟法因其法益目標和干預手段的特殊性，天然地具有對權力行為進行調適的能力。故而，在考量和整合多重利益范疇的基礎上，構建完善的經濟法規制策略，是克服政府權力市場化的可行路徑。

關鍵詞：政府權力；社會整體利益；經濟法規制

中圖分類號：DF41 文獻標識碼：A DOI：10.3969/i.issn.1001—2397.2013.02.12

一、政府權力市場化與公共價值選擇的偏差

在現代社會，國家（政府）毋庸置疑負有推動社會整體發展之職責。在民生和發展這一雙重目標之下，政府的利益結構發生非均衡變化，改變了政府權力行使的路徑。雖然對政府行為的形式和職能范圍仍存爭論，但對“政府在經濟中的重要作用卻有著廣泛的共識”，即政府是經濟發展與社會運行的參與者和調控者。基于發展自主權和主動權的增進，在《憲法》規定的“充分發揮地方的主動性、積極性”原則之下，政府對轄區內經濟發展的市場化轉型和社會民生的持續化推進予以調控：一方面，向社會提供公共物品，促進經濟發展；另一方面，利用國家賦予的職權對社會實施管理。如市場失靈一樣，政府也并非完美的治理系統，“對于社會中的每一個行業來說，政府（政府的機構和權威）都既是一種潛在的資源，也是一種潛在的威脅。”由此引申出以下觀點：政府權力的行使可能會產生非預期的結果，因為有謀求自身利益最大化的經濟性，一定程度上會出現政府權力的市場化。

具體而言，目前我國政府權力市場化的傾向表現為：（1）“越俎代庖”——政府投資行為的越位。在我國產業結構調整的過程中，政府出于效率的考慮，偏好超越其管理權限而替代市場。隨著政府經濟能動性的提高，在保障公共利益的名義下，某些地區通過改變交易規則或進行產權控制，對市場資源配置進行干預。如近年來，在轉變經濟增長方式、實現可持續發展等理念的號召下，政府在風電、LED等產業尤其是新興產業的發展中“越位”，由“引導者”變成了“主導者”，造成產能不合理擴張與過剩。政府漠視市場的基礎性調節和修復功能，對經濟機體橫向行為的縱向化干預割斷了經濟體的自由交易，政府權力的濫用也難免導致基礎建設浪費、地方保護主義及市場分割不均衡等問題出現。（2）“不該為而為”——政府經濟角色的錯位。政府作為管理者和參與者進入市場，在客觀上為政府職能錯位提供了便利。政府權力資源的不斷拓延，使其能夠將未剝離出去的企業或社會中介組織承擔的職責與公共服務職能合二為一，政府與市場的粘合性增強；同時，被扭曲的財政體制使中央與地方的利益分化日趨明顯。在實際生活中，諸如越權立法、惡性競爭的稅收優惠和土地流轉政策等政府亂作為現象屢屢發生。尤其是在國有經濟領域，雖然國有企業的營業收入增長較快，上繳稅金增幅較大，但國有資產管理中政企不分、政資不分的難題仍然未能得到根本解決。“政府企業化”的泛化運用導致政府及其控制的國有企業擠壓了民營企業的生存空間，市場公平也在這種機制中被嚴重剝蝕。權力在此失去了增進社會福利的應然意蘊，強權與特權嚴重集結，甚至形成利益共同體，以攫取更多的資源和利益。這種權利與權力的非均衡分配，意味著個人權益很難由預期可得利益轉化為實然利益。（3）“應為而不為”——政府公共產品供給的缺位。政府對增進社會公共利益具有較弱的自發性，在公共政策運行的領域缺乏偏好度，民生的保障湮沒在財富增加的發展之中。例如，傾斜性保護機制的缺失，使部分群體的利益未得到充分保護，某些政府部門過度注重可量化經濟指數的提高，忽略社會發展中貧富差距擴大、整體福利減少的問題，弱勢群體的政治權利與經濟權利沒有得到應有的重視和保護，如農民的土地權益、社會保障水平屢屢被邊緣化。在主體多元、利益分化的現代社會中，不同社會主體之間在組織能力及維護自身利益的機會方面差別極大，因此，政府的權力運行必須對資源占有、能力稟賦、環境因素等予以非對稱性調節，以避免市場自由異化為實質不公平。

這些問題產生的根源可以被概括為制度供給和偏好選擇兩個方面。一方面，規制政府權力行使的制度供給不足或不力。我國經濟是以公有制為基礎的、由計劃經濟轉變而來的市場經濟，政府通過運用公共資源的配置權行使著管理職能，在這個過程中，公共權力并沒有與市場利益完全分割，而是滲透到市場運行的各個環節，造成權力行使的市場化傾向。“沒有約束，國家就是暴政。”政府權力在運作過程中需要有效的監督機制來防范權力被濫用，并約束主體的行為選擇。但政府經濟行為的監督機制和相關制度嚴重缺位，較容易將其掌握的公共行政權力轉化為利益，以實現部門利益最大化。依據政府經濟學理論，在社會組織體中，掌握或支配利益資源的狀況是影響組織體作用力的重要因素。在市場經濟條件下，所有主體的活動都具有相應的利益訴求，政府部門亦不例外。目前，我國政府的利益訴求往往借助于權力參與并主導利益分配過程，攫占社會利益資源。另一方面，在過分功利、畸形發展觀與以GDP增長為中心的干部績效觀的影響下，政府行為往往與經濟績效高度捆綁，價值選擇發生偏差。“以明顯而可預期的經濟表現作為績效考核依據，構成了強大的制度激勵”，一些政府為了發展地區經濟、謀取政績，限縮一部分公共職能，直接參與經濟活動，迎合政績考核指標，滋生了發展經濟為單一要務的“非理性”行為，致使政府在一定程度上成為事實上的利益主體。

由此可見，政府行為受經濟性的“嵌入”從而使公私職能漸趨融合，產生些許異化現象。換言之，權力的市場化從更深層次上來講是市場的張揚與政府職能的泛經濟化互相“膠合”的結果。政府在職能轉變的今天，其行為定位應“更加注重調整經濟結構，更加注重激發市場主體活力，更加注重保障和改善民生，更加注重提升開放水平，著力增強發展的內在動力和可持續發展能力”，進而實現對權力行使的合理規制和公民社會秩序的有效保障。

二、經濟法對政府行為的調適能力分析

政府作為“理性經濟人”，在經濟社會領域會加強干預微觀經濟的力度以增進自身福利。經濟法立足于社會本位觀和整體法益增進理念，通過對政府權力市場化的調適，實現公共利益與個體利益的有效對接，并契合法律和經濟效率的內在邏輯。

（一）以社會整體利益最優為依歸

經濟法具有利益分配和衡平之功能，因此，“對社會整體利益的調整成了經濟法的目的和歸宿”。不同主體有著不同的利益價值取向，這是不可避免的客觀事實。市場調節具有利益擴張屬性，政府基于公共價值取向，通過制度設定與行為供給糾正市場缺陷。但在現代轉型經濟中，依靠公共權力實施的政府干預行為普遍存在增擴利益的沖動，社會經濟生活的復雜化以及傳統部門法調整對象和調整手段的局限性，決定了經濟法產生的必然性。作為保障社會公共利益的法律部門，經濟法以關注整體利益為立足點，對市場失靈和追求個體利益過度擴張作出回應：通過對壟斷行業濫用市場優勢地位扭曲市場競爭行為的抑制，保證社會整體競爭秩序的基本公平；為處于弱勢地位的社會群體提供傾斜性保護，并建立全面覆蓋、多層次的以醫療、養老、失業為保障重點的社會保障體系，實現收入分配和社會保障水平良性互動；通過稅收、金融和價格等手段的運用，將更多資金投向公共服務領域，確保整體經濟的平衡和良性循環。由此可見，在法律設定的制度框架內，政府為了經濟的總體效率和社會的整體公平，應當對社會資源與權力的分配進行規范和調控，以實現各種利益的平衡。一方面，政府應從社會的整體利益出發，通過制定行之有效的經濟政策，在需要國家干預的經濟生活領域，充分發揮國家的資源優勢、行政優勢，將市場運行過程中產生的各種問題予以化解，克服市場運行中源于市場自身和市場以外的因素所導致的失靈困境。故而，整體利益最優的法益安排能夠減弱政府行為的利益驅動力量，從而實現社會整體公平。另一方面，經濟法的利益整合能力增進了個體自由的保護。作為以社會公共利益為價值追求的國家干預經濟的基本法律形式，經濟法以維持整體平衡和自南公正的社會經濟秩序為己任，通過強調結果公平并動態和主動地促成公平實現，著眼于社會整體經濟效益增進，用社會整體效益的最大化來實現對個體利益的一般保護。毫無疑問，經濟法對某些微觀、局部的市場交易領域的干預整合了不同主體的利益取向，不是對個體自由的否定，而是對個體利益的增進和個體自由的保障。政府對經濟社會生活進行干預時，必須“超越被干預的利益關系狀態，政府是被干預的利益關系的中立者與調停人，不能是被干預利益的訴求者”，按照經濟法的具體制度規定來行使權力，以維持正常的經濟生活秩序。

（二）涵蓋經濟自治與國家調節雙重意蘊

經濟法內蘊經濟自治和國家調節，決定了政府行為安排必須與經濟民主及適度干預相符，吻合民生與發展所要求的公共產品供給和權力資源民主化。從利益的角度看，由于政府行為具有權力擴張屬性，經濟法通過制度安排與法律運行，營建行使公共權力、供給公共產品所依賴的良好制度環境和運行機制，以實現對社會公共事務的有效管理。因此，經濟法的主體結構呈現出包容性強的特征，是一個融政府、市場和社會三方于一體的集合區，且各主體之間的身份關系是對橫向抽象固定（民商法所具有的）和縱向分野對立（行政法所具有的）的高度整合，成功拓寬了經濟資源的轉換和流動空間。在法的語境中，政府干預是一種實現市場主體的自由經營和發展的機制，代表著現代社會經濟條件下經濟法作為一種系統化的制度結構所具有的調整功效，其要義在于結合經濟民主和國家干預的方式，對差異性個體權益進行整合。具體來說，經濟法可以運用計劃手段、財政手段、貨幣手段等經濟杠桿和經濟措施，對經濟發展進行宏觀管理；也可以采取許可、確認、禁止、指導、協商等公權介入方式，結合投資、采購、國債等私權介入方法，綜合運用各種調整手段來提高公共產品供給效率，增進社會福利。我國市場經濟是以國家干預為主、兼具市場調節的混合經濟，法律責任、救濟途徑和爭端解決機制的安排亟需具有多樣性和綜合性，經濟法責任救濟途徑的綜合性和特殊的爭端解決機制，對于調整經濟社會關系具有獨特優勢，能保障政府職權的有效實現。

從以上分析中可以得出如下結論：之所以會產生經濟法制度供給需求，在很大程度上是由于對社會公共利益的不斷追求，而社會利益的整體性因素恰恰是政府行為規控與經濟法之間的“天然連接”。政府權力運行的實踐隱含了治理的變化程度，而與治理程度較緊密的制度就是法律制度。經濟法因其法益目標和干預手段的特殊性，具有對現代經濟社會獨特的調整優勢。從調整目標和手段的求證中可見，經濟法關注實質公平和可行能力的自由發揮，在政府公共政策和公共行動中合理分配資源，使稟賦不同的群體在經濟社會中獲得相對的公平。與此同時，伴隨著經濟社會情勢的轉變，社會越來越殷盼經濟法能夠向其提供行之有效的應對策略，以調控和規制政府權力市場化的傾向。故而，經濟法對利益的調控路徑可歸納為：在促進總量增加且平均受益的同時，通過保障和扶持措施的運用，消弭差異性主體之間的利益對立與失衡，使權益在權力運行過程中得到釋放和平衡。

三、我國經濟法促導政府行為規范化的進路

正如前文所言，經濟法對政府融入經濟社會生活而產生的法律調整需求予以回應，實現政府與市場的共同進步，契合公私融合的時代規律。孔子認為，“謹權量，審法度，修廢官，四方之政行焉”，因此，權力配置結構亟需充分完善的法律制度作為支撐。將政府行為的求利性納入法的框架內加以規范，是經濟法生成和不斷創新的最權威和最理想的選擇。筆者認為，政府權力市場化的經濟法規制應該包括三個步驟：第一步，對多重利益進行匯總和整合，繼而進行權重分析；第二步，用市場力量替代政府的指令性計劃，實現資源的自由化配置；第三步，在市場資源配置失靈且政府干預失效之時，經濟法功能的發揮無疑是最好的選擇。

（一）考量和整合多重利益范疇，確立政府公共利益最大化的職能目標

在“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”的民生訴求背景下，以服務社會為目標的公共利益最大化是政府職能的惟一落腳點。“經濟法不僅是確認政府對經濟的干預之法，而且還是規范政府干預之法”，要充分發揮經濟法的規控功能，在理念導向上必須明確以下幾點：第一，政府行使職權必須克服“政府有限理性”，秉承正義所囊括的自由和公平精神，以社會整體福利推進為標尺，對所調整的社會關系進行利益權重上的判斷，使其所保護的社會公共利益必然大于所侵犯的少數人的個人利益。政府在執行公共政策時，必然需要尋找不同群體的利益均衡點并加以考量和整合，以促進公共利益最大化，推動整個社會的發展。第二，對政府主導型發展模式的路徑依賴，決定了必須以經濟法規制、約束政府的經濟行為，從源頭上預防政府濫加干預于市場主體的經濟活動，從而謀取非法利益。我國政府的干預行為涉及多重利益范疇——行為主體（各級政府和部門）、類型復雜化目標群體及社會公眾等主體的利益。在實現公共利益的過程中，政府不能直接從事市場活動并追逐利潤，只能合理安排調控和規制措施，滿足社會公眾的公共服務需求。

（二）構建完備的權責利制度規范，完善公共利益追求下的經濟法律制度

法律是權力約束的基本力量，在現代法治語境中，任何公權力的行使均須受法的支配。通過匯總不同利益集聚點，可以構建完備的權責利制度規范體系。（1）厘清政府的權力邊界，理順各層級政府和各行政部門之間的利益關系，形成合理的利益格局。通過法律機制來規制政府的權力行為，使政府行為被限制在法律規定的范圍之內。第一，權力界限法定。政府所掌握的一切權力來源于憲法和法律授權，政府必須在法律授權的范圍內按照法定程序行使職權，不得借助行政法規、規章或其他文件為自身拓展權力領域。第二，利益關系重塑。按照“事-責-權-利”的邏輯思路，合理調整政府管理體制，建立層次明確的利益布局。（2）科學劃分政府事權，合理確定財政收支劃分，完善現有財稅法體制。能否實現經濟社會良性均衡發展是衡量制度成敗的準則，在財政法層面，若要實現政府間財政關系的規范化，必須科學規制政府財政汲取能力，實現政府間財政關系的法治化。具體而言，應加強《預算法》的修訂和完善，并制定《政府間財政關系法》，將“實質合理性”與“社會妥當性”注入財政體制內，調節各地經濟均衡發展，縮小收入差距，優化經濟結構，實現產業發展、生態環境、社會利益的大致均衡和改善。在稅法層面，要求充分關注納稅人的生存狀態和權利需求，保障和協調稅收法律關系中各方主體的利益。首先，充分利用稅收立法權（稅種開征權、停征權、稅收調整權、稅收減免權、稅收管理權）實現政府的資源配置、收入分配及經濟發展平衡職能。其次，征稅權力的配置應秉承“財權與事權相統一”原則，以中央政府為主導并賦予地方政府相應的征稅權，確保地方政府職能實現。在稅率結構的安排方面，合理搭配比例稅率和累進稅率，有效抑制投資者的投機沖動和消費者的消費結構。（3）完善政府干預方式，規范市場監管秩序。在市場經濟條件下，政府通過對微觀經濟主體的規范與制約，對特定產業和微觀經濟活動主體的準入與退出、資質、價格等方面進行調整。鑒于信息在市場中具有非對稱性，經濟法可借助于“委托一代理框架”，合理設計規制者和被規制者（調控者和被調控者）的信息結構約束條件，用最優激勵機制解構雙方的行為并引導其策略選擇，從而為政府職能的具體實現提供更有效的制度平臺。對政府和企業而言，政府與企業之間存在明顯的信息不對稱現象，最佳的規制機制是提供這樣一種契約選擇：允許被規制的企業在價格上限范圍內對利潤最大化和囊括企業利潤的社會福利最大化進行取舍；同時，根據市場主體的不同地位設定不同的保護性規則，既保證追求經濟利益的自由，又滿足弱勢群體生存和發展的需要，維護現代市場經濟和多元化社會的基本秩序。

（三）重視政府工作機制和考核機制設計，監督并弱化政府的自利可能性

政府工作和考核機制的科學化對于政策選擇和克服政府行為的負外部性極為重要。有效、透明、公平是政府工作的堅實基礎，且是在職能實現的全過程中所應達到的目標。應當重視制定工作機制的細化措施，明確責任人的職責和程序規定，增強行為的可預見性。第一，繼續加大政務公開力度，深化信息公開制度。通過政務向社會公開，提高行政工作的效率，精簡行政審批事項，以實現政府職能優化。第二，完善績效評估機制，保證政府與公眾的利益一致。通過建立和完善政府的公共責任機制，改變政府行為的結構基礎，減弱其對經濟的直接參與和推動能力，使政府更多地運用公共權力參與公共產品的供給。科學設定政府績效評估的主體和指標，采用內部評估和外部評估相結合的方法，以“依法行政、舉止文明、環境優化、務實高效、程序簡明”為基本指標，將社會組織納入評估主體中；對專業領域的評估，應邀請專家學者、人大代表、政協委員等參與，并向社會公開。對政府采購工作的評價應引入第三方評估的模式。注重績效評估結果的利用，通過“查找問題——分析原因——解決問題”的緊密流程拓展績效的跟蹤管理過程。第三，合理設置經濟法責任制度，建立清晰且系統化的政府責任體系。由于政府具有自利偏好，傾向于高投資、低服務的活動領域，明確規定政府的公共服務責任，增強政府對民生事宜投入和改進的責任意識，分別從內部約束和外部控制兩個方面為建設責任型政府奠定基礎，促使政府由“權力本位”向“權利本位”轉變。值得一提的是，繼續推進財政預算制度的完善，約束政府資金的運用，阻塞國家資金的流失，具有必要性和緊迫性。財政部于2010年6月發布了《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，規定自2011年1月1日起，將全部預算外收支納入預算管理，并相應地對《政府收支分類科目》進行修訂，取消了全部預算外收支科目，將所有政府性收入全部納入預算管理。這一具有里程碑意義的改革有利于加強對政府資金的監督，提高財政管理的透明度和有效控制政府預算外資金規模。因此，財政法治化是規制政府權力運用的關鍵措施之一，必須高度重視財政法治的制度安排。

（四）重視中間層組織構建，重塑行業協會和政府職能的分工與制約關系

具有權衡利益之力的中間層組織是推動經濟社會發展的一支不可忽視的“民間動力”。“當政府進一步轉變職能，在實現從全能型政府向服務型政府轉變的過程中，把更多的服務遞送工作轉移給民間非營利性組織包括專業性社團時，一個國家與社會相互增權的局面是可以期待的。”這一建構的核心是協商民主下的利益表達機制的完善。在協商民主環境中健全利益表達機制，能夠緩和權利和權力的沖突，接通私人自主與公共自主的線路，從而實現個人人權與人民主權之間的良性互動。經濟法確認自由的表現形式之一，是在約束政府權力的同時，使公民享有廣泛的參與性權利，并創造環境和條件，促進這種權利的實現和擴展。因此，通過立法確立經濟社會多維監督主體的資格，凝聚社會力量以發揮監督優勢，政府也能將廣大民眾納入到管理資源體系，彌補管理資源匱乏之不足。

在經濟管理領域，對于行業協會的經濟法主體地位已基本達成共識。行業協會有其存在的合理性，可以防止政府經濟決策的異化。雖然經濟決策權由國家統一實施，“但由于行業協會的建構與發展，客觀上要求國家必須將其一部分經濟決策權讓渡于行業協會，并且使絕大多數經濟決策權在其行使時都受到行業協會的制約，由此便改變了國家權力在經濟決策方面一統天下的格局，并在一定程度上實現了民主對權力專制的反對。”首先，應通過專門立法或者補充立法，明確賦予行業協會參與市場安全監管的權責，規范行業協會準入制度（法人制度的健全、注冊條件的拓寬）。其次，重構行業協會和政府職能的分工與制約關系。在立法中，應在尊重市場自發調節的基礎上，進行專門行業協會調制，并強化政府的指導性調控。厘清政府與行業協會的職權界限，完善和調整相關行業協會法律制度，明確行業協會的法律地位，更好地發揮其在糾正政府行為偏離、緩解社會矛盾、應對市場扭曲等方面的突出功能。

四、結語

權力與市場的高度粘合是社會發展的最大威脅，而經濟法是糾正權力市場化行之有效的方式。政府行為和經濟法在終極目標方面均表現為實現社會秩序，引導或促使政府在較完善的法制構架下更有效地處理公共性和自利性的矛盾。在市場領域中，促導市場主體行為的內在動因是人性中的“求利”因素，那么，政府通過對各種利益的科學認知和合理調適，便成為經濟法運行的重要前提。經濟法以“整體主義”思考社會利益的具體實現措施，協調各種利益關系的經濟法律制度的構建，更是經濟法功能發揮的關鍵。作為國家干預經濟之法，政府的作用比較突出，多向度的經濟法立法供給和干預行為，有助于形成對市場失靈和政府失靈雙重控制機制，充分尊重市場的個人自由、經濟自由本性，多維度地對政府利益進行法律規制，最終實現社會整體自由和經濟主體的實質自由。

法律必須根據社會生活的變革及時調整自身。因此，確定性固然是法律的基本特征，但調適性對于法律來說同樣具有重要意義。經濟法就是在確定與調適之間保持著平衡或者妥協，這種平衡或者妥協正是法律制度生成并延續的動力。正如卡多佐所言，“我們仍需牢記：法律的確定性并非追求的惟一價值；實現它可能會付出過高的代價；法律永遠靜止不動與永遠變動一樣危險；妥協是法律成長的原則中很重要的一條。”由此來看，經濟法通過對自由理念和秩序理念進行平衡和調適，可以實現自由與秩序的兼顧。通過權衡經濟自由與政府行為的利弊，在維護市場經濟自由本質、充分發揮市場調節作用的同時，以政府的調控和規制力量協調不同區域、不同主體在經濟生活中的利益或權利沖突，能最大程度地滿足社會發展的需要。

本文責任編輯：邵海