關于我國村莊規劃法治化建設問題的思考

摘要：在城鄉一體化發展的背景下，村莊規劃無論是在觀念上還是實踐中都面臨著諸多需要解決的問題，其中最為關鍵的，是要盡快妥善處理并應對村莊規劃發展的法治建設問題。然而，這一問題至今并未引起足夠重視。為促進我國村莊規劃法治化建設，當前至少要著力推進如下工作：正確認識村莊規劃的法律約束力；充分吸納相關法律法規的規定性內容并形成合力；正確處理村莊規劃與其他規劃、制度的關系；嚴格遵循村莊規劃編制、實施與修改的法定程序；進一步完善并加強村莊規劃的法律督導體系和司法保障工作。

關鍵詞：城鄉一體化；村莊規劃；法治建設

中圖分類號：DF452 文獻標識碼：A DOI：10.3969/i.issn.1001—2397.2013.02.13

建設法治中國是當今我國社會發展的總體趨勢，在這一宏觀背景下，如何確保城鄉規劃法治建設全面發展，已成為當下我國城鄉一體化進程中城鄉規劃領域的重要議題。然而，就目前我國城鄉規劃領域的現狀來看，其法治建設方面的發展很不均衡：在城鎮規劃方面，其法治建設工作無論是在思想意識還是在法制普及方面都取得了明顯實績；但是，在鄉、村規劃方面，其法治建設特別是村莊規劃法治建設問題，卻沒有引起人們的普遍重視。在我同大部分地區，還是一塊被忽視的法治領域。因此，在推進城鄉一體化發展的進程中，如何加強村莊規劃發展的法治建設，并運用法治的力量保障村莊規劃的協調發展，顯得尤其重要。

一、我國村莊規劃的發展及其法治化進程

（一）村莊（村落）產生及發展時期

考古證實，原始村莊的形成源于人類農業的產生。大約在6000年以前的新石器時期，隨著農業的產生，出現了人類歷史上的勞動分工，農業與畜牧業、狩獵業分開，逐漸形成了一些以從事農業勞動為主的固定居民點，這就是最初的原始村落。

當農業生產逐漸成為主要生產方式時，又形成了以血緣為紐帶的聚族式固定居民點——村莊（村落）。這種原始村莊已經具有一些規律性特征：在選址上，一般位于較為高爽和土壤肥沃松軟的地段；在分區上，居住地與葬地有了明顯劃分；在布局上，形成了以氏族成員集聚地為中心、其他住所環布其外的功能格局。另外，出于安全防護功能的考慮，村落周邊大多設置壕溝、土墻、石墻等防護設施。可以認為，這些村莊所體現的規律性特征，實際上已經具備了原始樸素的“村建制”思想，此時的村建制，主要由宗法、禮儀和習慣法加以維系。

（二）城市產生及發展時期

隨著生產不斷發展，手工業從農業、畜牧業中分離出來，出現了人類社會第二次勞動大分工。當手工業發展成為相對獨立的部門后，手工業的類型逐漸增多，產品交換和私有制得到進一步發展，商業也隨之興盛，集市貿易開始出現。為了適應這種生產與生活方式的變化，原始村莊開始分化，于是出現了以商業、手工業為主的城市和以農業為主的農村。據《周禮·考工記》記載：“匠人營國，方九里，旁三門，國中九經九緯，經涂九軌，左祖右社，前朝后市，市朝一夫。”這說明周代已經出現了初具規模的城市建制，它標志著一種更系統的古代“城建制”思想已經形成。

周代以后，儒家、道家思想相繼盛行，在儒家的“宗法禮制”和道家的“自然至上”思想影響下，我國古代城市規劃思想得到了進一步的發展。近代以來，我國城市規劃受到了歐美、原蘇聯等外來城市規劃理念的影響，孕育并依次產生了近現代的法治城市規劃思想。這時的城市規劃思想，與原始的“城建制”思想有著很大的不同：將城市建設納入了行政機關的管理范圍。比如，1939年中華民國就制定了《都市計劃法》，其立法宗旨是為了改善城市居民環境，促進市、鎮、街建設有計劃地均衡發展。

相比之下，樸素的“村建制”思想在隨后的歷史長河中在一定程度上受到了傳統儒家、道家思想的影響，但是其作用甚微，村莊建設數千年來基本上一直呈自然發展態勢。此時的“村建制”依然主要由宗法、禮儀和習慣法加以維系，儒家思想、道家思想以及“城建制”規劃思想對部分地區的村莊建設有一定影響。

（三）村莊與城市并行發展時期

建國伊始，我國實行高度集中的計劃經濟體制，幾乎所有的經濟活動包括基本建設活動都被納入計劃管理的范圍。由于國家基本建設的需要，城市規劃建設得到迅速發展。此時的農村地區，由于人口增加，村莊建設也開始進入發展期。村莊建設雖然保留有宗法、禮儀和習慣法維系的慣性，但與以往的“村建制”思想已經有了明顯的不同：村莊建設開始被納入“公社”、“大隊”等集體組織的管理范圍。村莊建設與城市建設自然地形成了二元化立法的格局。

在改革開放的宏觀背景下，成功的農村經濟體制改革，煥發了農村經濟發展的活力，廣大農民的收入普遍增加。從1978年開始，在全國范圍內，農村建房出現了一次大規模、快速度的發展。村莊規劃法治化建設始遇發展契機，村莊規劃與城市規劃法治化建設進入并行發展時期。

為了規范農村房屋建設工作，解決農村房屋建設中的一系列問題，由原國家建委等部委牽頭，分別于1979年、1981年召開了兩次全國性質的農村房屋建設工作會議（以下簡稱“村建一次全會”、“村建二次全會”）。村建一次全會主要解決村莊規劃有無的問題，標志著現代村莊規劃已經開始進入探索階段，對推動農村房屋規劃建設具有重要意義；村建二次全會主要解決村莊規劃及其法制建設在推進過程中遇到的各種障礙，標志著村莊規劃的探索階段已經深入到縱深領域，開啟了村莊規劃制度建設和法治建設之門。

1993年6月29日，建設部頒布了《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，村莊規劃開始進入規范發展和法治化建設階段。該條例作為我國村鎮建設的基本法規，初步明確了村莊規劃的編制原則、方法和內容，同時對審批程序、管理要求和實施辦法作了原則性規定。但是，在當時社會普遍存在無法可依的大環境下，農村的制度化和法治化建設問題還不足以引起社會的廣泛關注和重視。特別是在當時特殊的社會背景下，由于鼓勵并倡導通過集體建設、集資互助建設、自己建設等多渠道與多途徑的建設方式實施村房建設，加大了后來村莊規劃法治化建設的推進難度。

（四）城鄉規劃一體化發展時期

2003年10月14日，中共十六屆三中全會首次提出了“五個統籌”的要求，在此基礎上，中共十六屆五中全會對推動農村規劃建設問題進行了具體部署，提出了建設社會主義新農村的歷史任務；中共十七屆三中全會則對統籌城鄉建設發展進一步加以明確，要求“盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合”。

2007年10月28日，十屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》），從而結束了城鄉規劃分別立法的體制。從《城市規劃法》到《城鄉規劃法》的變遷，標志著中國城鄉規劃建設“二元化”時代的結束，城鄉規劃建設“一體化”時代的到來。該法首次將“村莊規劃”納入城鄉規劃體系，并且將“村莊規劃”作為5項法定規劃之一，明確了村莊規劃的編制、審批辦法和步驟，明確了村莊規劃的法律地位。

將城市規劃和村莊規劃放在一個法律體系里加以規定，無疑是我國規劃法治的一大進步，必將推動我國城市規劃和村莊規劃的協調發展。現在，已經有不少地區在新農村建設過程中因地制宜地按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設目標，把村莊規劃納入法治化軌道；大部分省市和有條件的地區結合本省市和地區的實際情況，已頒布實施《城鄉規劃管理條例》和一系列配套規范、規定，“城鄉一體化”規劃法制體系框架初步形成，這對于城鄉規劃在新時期引領城鄉健康、協調、持續發展有著極其重要的意義。

二、當前我國村莊規劃法治化建設的主要問題

（一）在觀念上對村莊規劃法治化建設存在兩大認識誤區

南于村莊規劃發展滯后以及城鄉差異、地區差異的廣泛存在，人們在觀念上對于村莊規劃法治化存在兩個明顯的誤區。這種認識方面的問題，一定程度上制約了我國村莊規劃法治化建設工作的推進。

對于村莊規劃法治化認識上的第一個誤區是片面夸大村莊規劃的法律執行力。具體表現為要么特別強調村莊規劃的權威性，機械執行，目空一切，要么將村莊規劃奉為村莊建設的終極藍圖，稍有閃失，懷疑一切。

對村莊規劃的法律執行力片面予以夸大的群體主要是部分基層人民政府以及相關規劃行政管理部門、社會團體或個人等。這部分群體從維護村莊規劃權威、嚴格村莊規劃管理的角度出發，特別強調村莊規劃的法律執行力，往往不顧村莊實際情況，目空一切，機械貫之。其結果是：由于忽視了村莊建設的特殊性以及村莊規劃的局限性，很容易導致規劃與建設“兩張皮”，或管理失控，或激化矛盾，最終致使村莊建設背離村莊規劃的初衷。一旦村莊建設有悖于規劃描繪的終極藍圖，在沒有進行深入分析和調查的情況下，又很容易走入另外一個極端：懷疑一切、否定一切。

對村莊規劃法治化認識的第二個誤區是片面否定村莊規劃的法律執行力。主要表現為要么認識不到經過法定程序頒布實施的村莊規劃具有法律執行力，要么雖然認識到了村莊規劃的法律執行力，卻不去認真地加以落實和執行。對村莊規劃法律執行力的否定主要來自農民階層和少數利益團體（或個體），在基層干部中也有表現。

首先是在農民階層中的表現。在這類人群中，由于文化水平較低、組織程度較差、傳統習俗意識濃厚、現代法制觀念淡薄，對村莊規劃的法律執行力表現出兩種態度：一種態度是對規劃漠然置之，認為與己無關；另一種態度是不了解為什么要制定村莊規劃，甚至擔心村莊規劃的制定和實施將會直接或間接地損害自身利益，進而對村莊規劃的落實抱抵觸態度。

其次是在少數利益團體（或個體）中的表現。這主要是指在村莊建設中的直接或間接利益相關者，如開發商、投資商、村干部、非農村居民的自然人等。該群體在個體利益驅使下，無視村莊規劃的存在，往往利用農村居民法制意識淡漠、建設監督管理不到位等漏洞，實施各種違法建設行為。例如，近些年來在農村集體土地上進行的小產權房建設、容易造成嚴重污染的工礦企業建設、受封建迷信思想影響和胡編亂造的人文景觀建設以及違反農民意愿的其他工程建設等，這些違法建設對農村規劃建設的持續發展產生了極其惡劣的影響。

再次是在基層政府部門和基層干部中的表現。這部分人群對于村莊規劃往往具有li2ug84vYutna2NVhTdHWI6Wx75Mf03dq5LcFXwfDHY=兩面態度：一方面熱衷于村莊規劃的制定，另一方面卻消極地對待村莊規劃的實施。對于村莊規劃的制定，其中不乏持有正確態度的人，也有追求“政績”效益的人，還有純屬應付檢查的人。這類規劃往往是在沒有調查研究的情況下制定出來的，不僅脫離農村實際，甚至違背當地農村居民的意愿。在規劃的實施過程中，要么不以積極的態度推進村莊規劃的實現，甚至忽視村莊規劃的存在而另搞一套；要么雖然以積極的態度推進村莊規劃，但由于該規劃與當地農村基本情況相差甚遠，導致其無法實施，只能將規劃成果束之高閣。

除此之外，也有部分行政和司法人員不缺乏對村莊規劃法律執行力的認識，但是缺乏對村莊規劃法治建設重要性的足夠認識，以為可以執行也可以不執行。在行政執法和司法實踐中，往往不敢理直氣壯地進行行政執法和監督，司法機關也不愿意把因村莊規劃而發生的矛盾和沖突納入自己的管轄范圍。

（二）在實踐中缺乏村莊規劃法治化建設的大謀劃

1.城鄉規劃執法著力不均，村莊規劃執法乏力

近些年來，我國城市化的步伐明顯加快，許多村莊變成了城鎮，許多城鎮變成了城市。在這種成就與光環下，人們很自然地會加強對城市發展和規劃制定的研究，容易忽視對村莊問題的研究和村莊規劃的制定。隨著城市規模和數量的急劇擴張，一方面，大量農民涌向城市，導致越來越多的城市問題、環境問題，迫使人們不得不重視研究處理城市發展面臨的各種問題；另一方面，大量農民離開本土，又導致農村房屋、耕地和其他生產資料大量閑置，“孤寡村”、“空巢村”比比皆是。中國農村土地撂荒的現象，已經開始影響到國家的農業穩定和糧食安全。在城市化加速發展的背景下，重“城市”輕“農村”的現象，不僅人為地割裂了城鄉關系，還使人們更加忽視村莊規劃的作用。人們似乎更愿意把這些問題歸結為城市化進程中必然經歷的“陣痛”，而回避問題產生的根源，更不愿意花更多的精力和人力去研究并試圖解決問題。久而久之，城鄉網絡結構的失衡狀態更加明顯，農村空間環境資源的浪費和勞動力資源的不合理配置將會進一步擴大，城鄉發展出現更大程度的失衡。

2.規劃編制缺乏統一協調機制，村莊建設盲目發展

隨著統籌城鄉發展的不斷深入，村莊規劃工作在逐漸得到加強的同時，其科學性、系統性問題越來越顯得突出。根據住房和城鄉建設部《城市、縣城和村鎮建設統計公報》，截至2007年末，已經編制規劃的行政村有195919個，占所統計行政村總數的34%；全國村莊建設總投入3544億元，占村鎮建設總投入的51.4%。從這些數據中可以看出，就村莊規劃建設而言，不論是在規劃編制數量方面，還是在規劃建設財政投入方面，已經占有相當大的比例。但是，不少村莊規劃即使是依法批準的村莊規劃，仍然存在不少問題：有的缺乏上一級規劃的宏觀指導，導致村莊發展方向和協作關系不夠明確；有的缺少中長期發展的戰略眼光，致使村莊建設不夠科學，功能布局不盡合理；有的僅注重農村居民點的規劃建設，對其他方面的建設發展缺少統籌考慮；有的缺少對農村社會的深入調查，以城市模式規劃農村，致使村莊規劃缺乏可操作性。因此，規劃雖有但不能科學地引領村莊建設的發展，致使村莊建設發展常常陷入被動和盲目境地。

3.村莊規劃約束乏力，建設違法行為普遍

農村社會經濟的快速發展，助推了村莊建設。由于村莊規劃法治建設相對滯后，農民法律意識普遍不強，再加上農村土地制度本身存在的問題，農村違法建設行為相當普遍，違法建設的性質也顯得較為復雜。

深圳市對全市農村地區違法建筑進行普查后發現，截至2009年12月，違法建筑總量已經突破31萬棟。在一個新興城市中，農村違法建筑如此之多，其他地區的農村違法建筑數量可見一斑。

筆者擬對農村規劃建設違法行為進行一次嘗試性區分，至少可以從以下4個方面分類。從違法建設的類型來看，可以分為3大類：（1）居住類的違法建設；（2）廠礦類的違法建設；（3）旅游、服務類的違法建設。其中，以居住類違法建設居多。從違法建設的主體來看，可以分為4類：（1）本地村民個體的違法建設行為；（2）本地企業（事業）單位或集體的違法建設行為；（3）非本地村民個體的違法建設行為；（4）非本地企業（事業）單位或集體的違法建設行為。從違反建設用地的形式來看，主要分為4類：（1）違法占用農村耕地的違法建設行為；（2）違法占用集體建設用地的違法建設行為；（3）違法占用宅基地的違法建設行為；（4）違法占用其他用地的違法建設行為。從違反審批程序來看，主要表現為3類：（1）未經合法程序審批的違法建設行為；（2）沒有取得相關合法權證的違法建設行為；（3）沒有合法建設主體資格的違法建設行為。

4.違法行為查處失度，極端執法問題突出

由于農村違法建設行為相當普遍，違法建設性質較為復雜，當地行政主管部門在查處違法建設行為時，往往面臨嚴格執法、放縱執法的選擇和考驗。如果嚴格執法，就需要大量的時間，并投入大量的人力、物力和財力，就目前全國各地農村規劃建設行政主管部門和司法部門執法、司法的現狀來看，在短時間內不具有現實性和可操作性。因此，農村規劃建設違法行為的查處普遍具有寬泛性和形式性特征。這種寬泛執法和形式執法導致的后果是：農村違法建筑將會更加普遍，農村社會問題和安全問題將會越發突出。例如，許多農村違法建筑由于缺少行政許可手續，沒有經過質檢驗收和消防檢查，坍塌和火災隱患較多，安全事故隨時都可能發生；若這些違法建筑被作為生產經營場所，由于失去監管，很容易出現逃避稅收、制假售假、藏污納垢等現象。

除此之外，在個別地區，村莊規劃建設極端執法現象時有發生。由于強行執法而導致的群體斗毆、圍攻政府、堵塞交通等極端行為，已經嚴重影響社會的安全、穩定和團結。

三、加強村莊規劃法治化建設的若干思考

（一）正確認識村莊規劃的法律執行力

村莊規劃的法律執行力來源于《城鄉規劃法》。《城鄉規劃法》第2條規定：“本法所稱城鄉規劃，包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。”第7條規定：“經依法批準的城鄉規劃，是城鄉建設和規劃管理的依據，未經法定程序不得修改。”這兩條規定表明：第一，村莊規劃不僅被納入了《城鄉規劃法》所明確的5個法定規劃中，而且還是城鄉規劃體系中最基礎的組成部分；第二，依法制定的村莊規劃必須執行，未經法定程序不得改變；第三，村莊規劃既是城鄉規劃建設管理的依據，也是司法機關執法的依據；第四，村莊規劃的法律執行力發揮得好，對城鄉建設發展能夠起到“事半功倍”的助推作用，否則，將會起到“事倍功半”的阻礙作用

雖然《城鄉規劃法》賦予了村莊規劃法律執行力，但是在一些關鍵問題上，村莊規劃與城市規劃相比更具寬泛性和模糊性。例如，在村莊規劃的編制程序、范圍、內容等方面，缺少像城市規劃那樣明確的強制性規定；在村莊規劃的有效時間方面，也不具有城市規劃那樣明確的期限規定；在編制與審批程序方面，同樣缺少城市規劃那樣明確的程序規定。從現實角度看，村莊規劃較之城市規劃的規定較為模糊，可能更適合當前的農村實際情況，有助于推動村莊建設從無序向有序發展。但是，這種立法方面的寬泛性和模糊性，在一定程度上會弱化村莊規劃的法律執行力。

為了正確認識村莊規劃的法律執行力，應該深入理解《城鄉規劃法》在立法方面給予村莊規劃以特別規定的原因：一是必須從原則上將村莊規劃納入《城鄉規劃法》的調整范圍，使其具有法律約束力，否則，村莊規劃將成為一張廢紙；二是農村不同于城市，它往往會受到城市化進程、城鄉統籌發展布局等多種因素的影響，存在著許多不確定性，不具有城市規劃的相對穩定性和預期性；三是村莊建設發展的主力軍是農民，村莊的規劃布局和建設進程，都必須在尊重農民意愿的基礎上進行。隨著實踐的變化以及農民意識的改變，若原先的規劃設想與實際情況不相符，在規劃實施過程中就應當顯示出一定的靈活性，不能一味強調按規劃行事。也就是說，村莊規劃可以依據實際情況的變化而作出必要的修改和調整，但這種修改和調整，必須按法定程序進行。

（二）加強配套法律制度及執法機制的協調性建設

除《城鄉規劃法》外，我國現行調整城鄉建設關系的法律、法規還有《土地管理法》、《環境保護法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、《基本農田保護條例》等。這些法律、法規對鄉村社會經濟和環境發展所規定的最終目標與村莊規劃的目的應高度契合。由于村莊規劃本身具有一定的社會科學、技術科學性質，同時對社會、經濟和環境發展承擔綜合協調和宏觀指導的職能，因此，這些法律、法規關于村莊建設發展的規定性內容，也應當被納入村莊規劃文本中，并且借助村莊規劃的編制和實施逐一加以落實。

在村莊規劃的實施過程中，《城鄉規劃法》與相關法律、法規的合力作用體現得越充分，村莊規劃法律執行力的發揮就越強。因此，如何使這些法律、法規在村莊規劃編制過程中充分吸納其規定性內容，就成了村莊規劃編制與審批的一項重要任務。從這個角度講，村莊規劃從編制到審批的過程，也是一個與相關法律、法規的規定性內容不斷協調磨合，并最終形成能夠充分發揮其合力的過程。

我國是一個允許部門立法和地方立法的國家。現行調整村莊建設關系的規章制度，大多都出于地方人民政府和相關行政部門。地方人民政府和相關行政部門出于自身利益的訴求，其調整村莊規劃建設關系的規章制度，不但在制定時缺少與橫向相關部門的主動溝通和相互配合，而且在具體調整村莊建設時，也往往表現出多方權力、利益相互博弈的特征。

合力作用的發揮必定會受到制度上和體制上諸多因素的影響，當前的要務就是不斷加大地方人民政府及村莊規劃行政主管部門的影響力，不斷加強規劃、建設、國土、環保、農業、市政、園林、交通等相關職能部門的協調力度，在村莊規劃的編制過程中，最大程度地吸納相關法律、法規、規章關于村莊建設的規定性內容；在村莊規劃的實施過程中，最大程度地發揮其合力作用。

（三）正確處理村莊規劃與其他規劃、制度的關系

在“科學發展觀”思想被提出之前，我國城鄉體系戰略規劃主要是以“城”和“鎮”為重點，對于“鄉”、“村”的社會經濟發展問題考慮較少。隨著統籌城鄉發展的深入，“城”、“鎮”、“鄉”、“村”的社會經濟發展問題得到統籌兼顧，初步形成了城鄉一體化發展的格局。因此，妥善處理好村莊規劃與其他規劃、制度的關系，并逐漸形成一種規范性制度，是保障城鄉一體化發展的基礎。

第一，必須處理好村莊規劃與產業發展規劃的關系。實踐證明，任何孤立式的“城”、“鎮”經濟發展，或重“城鎮”輕“鄉村”的不均衡發展，都會出現產業布局“一頭沉”的問題，從而造成“經濟社會發展看城市，環境生態問題在鄉村”的不良局面。從產業布局來看，在過去相當長的一段時間里，由于宏觀的產業規劃布局未能統籌考慮農村經濟發展，致使大量農村勞動力涌入城市，造成城市發展不堪重負；另一方面，農村經濟發展受阻，又進一步制約城市發展。同樣，如果農村產業不依托城鎮發展，就必然會對未來發展估計不足，很容易造成勞動力資源的不合理配置，以及土地資源的浪費、生態環境的惡化等問題。因此，合理的產業布局不但對于農村經濟發展至關重要，而且對城鄉經濟協調發展同樣至關重要。因此，必須處理好村莊規劃與產業發展規劃的關系：在編制城鄉規劃時，對農村經濟發展問題，要在區域產業發展的宏觀布局方面，給予重視和落實，并根據村莊規劃發展的需要，給予政策上的適當傾斜；在編制村莊規劃時，高度重視“城鎮”與“鄉村”產業發展有機對接，合理劃定承接“產業落地”的空間范圍，實現統籌兼顧、協調發展。

第二，必須處理好城、鎮、鄉、村建設發展用地的關系。土地是社會經濟發展的主要載體。隨著社會、經濟快速發展，城市建設提檔加速，近郊農村“被城市化”的現象比較普遍，許多農村用地包括耕地變成了城鎮建設用地；與之相反，遠郊農村“被邊緣化”的現象也很突出，在不同地區，存在不同程度的耕地荒廢、設施閑置等問題。因此，出于對農田保護、農業發展以及農村可持續發展的考慮，統籌利用城鄉土地，處理好城、鎮、鄉、村建設發展用地的關系，實現村莊規劃與村級土地利用的有機銜接，尤其顯得重要。

第三，必須將創新土地使用權制度與編制村莊規劃有機銜接起來。長期以來，我國城市發展依賴向農村“征地”為主要方式的土地利用制度，往往會給當地農民和集體利益造成不同程度的傷害。因此，按照推進農業發展與保護農民利益的原則，創新土地使用制度，多渠道、多方式促進城鄉用地協調發展，實現城鄉建設用地“增減平衡”，是城鄉一體化發展的客觀要求。在這方面，重慶市“地票”交易制度作為重慶統籌城鄉綜合配套改革的一項制度創新，開啟了農村集體土地流轉的新模式。它不僅對于促進農村集體土地向城鎮建設用地合理有序流轉，顯化農村土地資產價值方面具有現實意義，而且對于優化城鄉建設用地配置，處理好城、鎮、鄉、村建設用地的關系具有重要的示范作用。在城鄉一體化發展的背景下，村莊規劃的編制工作，必須適時地與這些創新的農村土地制度相協調，助推并保障城鄉建設規劃的協調發展。

（四）嚴格遵循村莊規劃編制、實施與修改的法定程序

前文談到，考慮到農村社會的實際情況，村莊規劃在立法上與城市規劃相比具有一定的特殊性，在編制與實施中與城市規劃相比具有一定的寬泛性。但是，這種特殊性和寬泛性并不意味著村莊規劃編制、實施與修改的法定程序就可以不被嚴格遵守。《城鄉規劃法》第18條規定：“村莊規劃應當從農村實際出發，尊重村民意愿，體現地方和農村特色。”第22條規定：“鄉、鎮人民政府組織編制村莊規劃，報上一級人民政府審批。村莊規劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意。”第48條規定：“修改村莊規劃應當依照本法第22條規定的審批程序報批。”這3條規定明確要求：應當加強民主，體現地方特色，科學編制村莊規劃；應當嚴格按照法定程序審批村莊規劃；修改村莊規劃應當依照原審批程序執行。具體而言，應當把握好如下幾個環節：

第一，要不斷探索和完善村莊規劃編制方法。科學的編制方法是村莊規劃編制的基礎條件。農村中蘊含著中國社會變遷的一切基因，深入了解農村不僅有利于把握農村的特征，也有利于全面正確了解中國社會的特征和城鄉關系。因此，切忌照搬城市規劃的編制方法，應當結合農村發展的固有規律和村莊建設的實際需要，不斷探索并完善村莊規劃編制的新方法。同時，要在經費、技術、人才和設備方面，進一步加大對村莊規劃編制工作的研究和支持力度，不斷提高村莊規劃的理論研究水平，不斷充實村莊規劃專業編制隊伍，提高村莊規劃編制水平。

第二，要認真落實村民的知情權和參與權。《城鄉規劃法》明確要求，村莊規劃應當經過“村民會議或村民代表會議”討論，這是落實村民知情權與參與權的重要渠道。其中，至關重要的是要組織好村民會議和村民代表會議的召開，讓村民有充分表達自己意愿的方式和渠道。

按照這個思路，作為“村民自治組織”的村委會要充分發揮主觀能動性，努力做好三件事：（1）制定有針對性的行動計劃，激發村民參與村莊規劃編制的熱情；（2）負責召開村民會議或村民代表會議，向村民介紹村莊規劃的情況，引導村民充分討論并提出具體意見；（3）村莊規劃一經批準，還要做好宣傳和動員工作，將村莊規劃的實施落實到村民具體的建設行為中。村莊規劃編制行政管理部門要為廣大村民搭建提供意見和建議的交流平臺，有針對性地做好村莊規劃編制的解答、討論、處置和反饋等互動工作，以保障當地社會群眾的參與權和知情權得以落實。同時，村莊規劃編制業務部門要深入農村調查研究，避免“閉門造車”，高質量地編制出符合實際情況并且簡明易懂的“通俗”規劃。

第三，嚴格執行村莊規劃，未經法定程序不得修改。依法批準的村莊規劃，具有法律效力，未經法定程序不得修改。為了杜絕規劃執行的隨意性，至少應從以下4個方面保證村莊規劃的實施：（1）必須在廣大農村地區進行包括《城鄉規劃法》在內的法律知識普及教育，提高廣大村民的法律意識；（2）規范行政主管部門的行政管理行為，嚴格村莊規劃的審核、批準和下達程序，規范村莊規劃的修改程序；（3）規范村莊建設主體的建設行為，讓遵守村莊規劃實施建設活動成為一項自覺行動；（4）規范執法部門的執法行為，認真解決村莊規劃實施中的“執法難、執法亂和不執法”問題。

（五）進一步完善并加強村莊規劃的法律督導體系和司法保障工作

依據《城鄉規劃法》編制并審批通過的村莊規劃是實施村莊建設的主要依據，這是毫無疑問的；基層相關行政主管部門依據規劃進行管理和監督，也是其職能所在。為了嚴格遵循村莊規劃編制、實施及其修改的法定程序，還必須進一步健全法律督導體系：（1）健全權力機關的監督機制，可以考慮在縣級人大內設立監督小組，專司對村莊規劃的監督；（2）強化行政機關的監督職能，可以考慮在縣鄉兩級和村委會內設置規劃監理機構，明確其權力、義務和責任，使其能夠對違反村莊規劃的行為，快速、有效地予以糾正和處理；（3）建立并完善人民群眾、團體組織和新聞媒體的監督體系，通過現代傳媒、通信手段，保障人民群眾參與監督村莊規劃工作。

嚴格遵循《村莊規劃法》的規定，確保村莊規劃的實施，除完善并加強法律督導體系外，還要特別注重并改善司法保障工作。為此，針對村莊規劃的特殊性和寬泛性，特別要注意兩個方面：一是應進行創造性的司法活動，而不能簡單、機械地適用法律。由于村莊規劃不完全具備法律所必須具備的假定條件、行為模式和違法后果等要件，“村莊規劃設計文本”不能完全等同于“法律文本”，在我國現實條件下產生的一種具有“軟法”性質的村莊規劃，不能被簡單、機械地適用，而應有針對性地實施創造性司法活動。二是要充分重視村莊規劃本身的特殊性，司法工作要“剛柔并濟”。科學合理地編制村莊規劃是規劃編制工作的終極目標，但由于種種原因，在村莊規劃中很可能出現各種“偽科學”的內容，包括違背自然規律的、違背社會規律的、違背農民意愿的內容等。對這樣的規劃，如果強行維護，往往會激化矛盾乃至沖突，應當按照法定程序將原來的規劃進行修改或予以撤銷后再作處置。

為此，司法機關、執法機關對違反村莊規劃行為的處理，至少應該注意3個方面：一是村民因規劃原因造成損害而訴諸法院的，法院應當受理并公正處理；二是由于村莊規劃編制和實施不當，村民有權提請行政解決或者提請仲裁，村莊規劃主管部門應當本著“堅持正確、糾正錯誤”的原則進行處理，切忌固執錯誤，加劇矛盾和沖突；三是規劃主管部門及其工作人員應對自己的行為負責，對玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，構成犯罪的，要依法追究其刑事責任。

本文責任編輯：邵海