淺析農村土地征用存在的問題及對策

摘 要： 中國作為農業大國，農民的問題關系到社會政局的穩定和經濟的穩步發展。當今社會不斷城市化的同時也帶來了土地大量被征用的情況，征用集體用地必然涉及農民的切身利益。很多農民使用的土地在被征用后出現很多問題，本文就針對土地征用中及之后的相關問題展開闡述，希望對今后的土地征用規范化起到積極的作用。

關鍵詞： 農村土地征用 問題 對策

改革開放34年以來，中國的經濟始終保持比較快速的發展，取得了舉世矚目的成績，成功應對金融危機，人民生活水平日益提高。在經濟快速發展的同時，城市在不斷擴張，大量的農村集體土地被征用，許多依靠土地為生的農民失去土地，被迫進入城市成為沒有經濟來源的城市人口。征地問題涉及被征地人的利益，這個問題如解決不好，就必然會引起老百姓強烈的反響，影響社會穩定的大局，對促進經濟社會發展和新農村建設都會產生十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。當前，農村集體土地的征用是比較敏感，也是農民反映比較強烈、矛盾比較突出的問題，需要我們認真地思考和探究。

一、農村土地征用中存在的問題

1.土地使用形式轉變過程中產生的巨大土地收益與征地農民利益之間的矛盾。主要表現為征地補償標準偏低，農民所獲補償與被征土地進入市場的價格“剪刀差”過大。據中國土地勘測研究院統計，僅2002年，全國由土地使用權有償出讓獲得的土地收入為2419.79億元。土地使用權有償出讓面積12.423萬公頃，占總征地面積的58.52%。其中招標拍賣掛牌的為1.81萬公頃，收入968.55億元，其余主要是協議出讓。2002年，使用權出讓的收入全國平均為12.97萬元/畝，使用權轉讓流轉的收入平均為23.47萬元/畝，招標拍賣的收入平均為35.67萬元/畝。

與如此巨大的土地收益相比，被征用土地農民的利益又如何呢？根據現行《土地管理法》，對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地征地前三年平均產值的10—16倍，最多不超過30倍。按照這個標準，對農民的補償雖然具有地區差異，但以現金形式補償的通常都在每畝1.5萬—3.5萬元。在人均耕地面積處于聯合國建議的0.5畝危險線以下的地區，一個被征地的農民有時每畝只能得到7000元左右的補償，并從此割斷了與土地的聯系，面臨新的生計、基本生活保障等問題。

土地征用是指國家為了社會公共利益的[1]需要，依據法律規定的程序和批準權限批準，并依法給予農村集體經濟組織及農民補償后，將農民集體所有土地使用權收歸國有的行政行為。國家行政機關有權依法征用公民、法人或者其他組織的財物、土地等。從土地征用的含義中，我們可以看到在我國，農民只擁有土地的使用權，所有權在國家手中，土地征用具有強制性，農民不能以商品的形式私自買賣土地，農民所獲得的補償款其實只是對收益的一種象征性的補償。

2.土地被征用后閑置的現象比較多。這種現象多數存在于開發商征地中。很多開發商為了獲得更加豐厚的利潤，會把征用的土地囤積，等到行情更好的時候再出售出去或進行進一步的開發。土地長期閑置，農民和土地分離，土地不能發揮它的作用；而且這種現象長期大量存在，也給現有的土地增加了壓力。土地有但不是農民的，不能根種，有土地的農民就需要增加畝產解決中國人自己的吃飯問題，這就人為使得供需矛盾加劇，給農業的發展提出了更大的考驗。

3.土地被征用后，各方面的原因導致農民手中并沒有充裕的錢，醫療、養老仍然沒有保障。農民因為受教育的程度有限，本身理財能力弱、投資理念差，失去土地的農牧民大部分人拿到補償款后用于建房、子女婚嫁等費用，留作自己養老和投資的占少數，短時間內就消費光了，如政府不給予積極的指導和建立社會保障機制，會使失地農牧民今后生活沒有出路，給政府增加“包袱”，也會增加社會不安定的因素。同時，隨著中國社會發展，土地不斷被征用的現象逐漸增多，還出現了以下幾種情況：一種情況是有一部分人就盯上打農民的補償款，在當地掀起“黃賭毒”風潮，使得很短時間補償款就聚集到這部分人手中，農民可能因此變得更窮；第二種情況是拿到補償款的農民不把錢當回事，大量購置高檔消費品，而且農民之間還相互攀比，導致大量的錢都被消費。

4.農民土地上附著物補償標準不確定，給征地工作增加難度。征地過程中，土地補償費和安置補助費按法定補償，但地上附著物沒有具體的補償標準，農民漫天要價，使拆遷工作難以正常進行，給征地工作帶來了一定難度。

二、針對以上問題的建議

1.土地征用應面向市場，進行市場化操作，增加農民被征地后的收入，減少農民所獲補償與被征土地進入市場的價格差。

按土地征用后的性質加以區分，被征用的土地可以分為公益性建設用地和非公益性建設用地，對于二者需要區別性對待。真正的公益性建設用地，在征用前后出現征地補償與所獲收益之間的差別不明顯。因為公益事業即使有效益，一般也是用于成本的回收和公益建設項目的日常維護，營利并非公益事業的目的。對公益性建設項目的征地補償應遵循及時、充分、適當的原則，補償費用可以按照現行的做法實行。但非公益性建設用地是進行商業化收益的，可能獲得的收益是成幾百倍和幾千倍增加的，這種性質的征地補償則應按照市場價值規律進行。

因此，法律在嚴格界定“公共利益”范圍的前提下，還應明確規定，非公益性建設項目用地不能列入征用范圍，而應納入市場，由市場決定土地價格及各利益主體的分配比例。要堅持遵循平等自愿、協商一致的原則。為了切實保護農民利益，也為了建立完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。

2.征地補償標準應該隨著市場經濟的發展呈現動態的變化，不能保持常年不變。

由于我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是生活保障資料。土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的來源和保障。因此，在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民。

3.在農民被征地后政府應建立比較完善的社會保障體制，使其“老有所養、幼有所依”，醫療、教育、交通各個方面都有所保障；村委會應引導農民合理消費、正確理財，使得失去土地的農民們能真正獲得切實的利益。

農民在獲得有限的補償款之后，失去了原有的生產資料，有的被迫進入城市，生活方式、生活壓力等都發生了變化。這種情況就需要政府和村民委員會加以引導，引導農民建立良好的投資理念，樹立正確的消費觀念，自覺抵制“黃賭毒”不正之風。

4.各級地方政府及相關部門應提高對“土地是民生之本”的認識，在依法行政中牢固樹立“以民為本”的理念，加強管理，逐步完善有關法律法規，進一步規范農村土地征用行為；各地政府及有關部門要從嚴把好征地關，嚴格界定公益性和經營性建設用地，征地時必須符合土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，慎用征地權力，切實控制征地規模，進一步發揮市場配置土地資源的基礎性作用。

5.從我國國情出發，實行最嚴格的耕地保護制度，尤其是要重點保護基本農田，同時還要做好土地占補平衡工作，充分挖掘土地資源潛力，以促進土地資源可持續利用，保障國家糧食安全。

6.進一步改革和完善我國土地制度。

征地中存在的問題，其根源在于我國土地權利制度本身的不合理。需要我國土地制度深化改革和完善，建立與市場經濟接軌的土地制度，農民對自己擁有的土地具有完整法律意義上的處分權，許多征地矛盾也就迎刃而解了。我們可以探索在不改變農村集體土地所有制性質的前提下，將土地使用權作為獨立的物權確定給土地經營者，同時在嚴格土地征用管制和審批的前提下參照土地承包經營權流轉的方式，賦予農民在建設主管部門批準改變農業用途，將土地用于營利目的時，集體土地經營使用者就可以作為市場主體，按照市場規律、市場價格與土地的受讓方協商土地價格。如果這部分集體土地使用權的市場價格能與國家土地使用權的市場價格持平，那么沒有誰能鉆集體土地征用的低成本與轉手出讓的高價格的空子而牟取暴利。