土地保障與農民社會保障：沖突與協調*

賀書霞

自古到今，我國農民的生、老、病、死都把土地作為重要依托。土地流轉后其對農民所特有的保障功能將一去不返，社會保障的重要性就愈顯重要。不穩定的非農就業不能取代土地的保障功能。實現作為生產要素的土地資源產業化、集約化經營，只有制度化的社會保障取代農民傳統的土地保障，才能實現土地的有效流轉，以及農業經濟效益與農民社會保障建設的相互促進。在我國農村，土地除了作為最基本的生產要素發揮效用外，對于廣大的中西部及偏遠地區經濟基礎薄弱的農民來說生存保障功能不容忽視，同時對于兼業農戶和相當比例的農民工在就業方面具有最低風險保障作用，對于那些孤寡和體弱老人一定程度上還具有生活及養老等方面的保障作用。在土地的這些基本的保障功能沒有被轉移或其他產品替代的情況下，農民對于土地的這種依賴作用會影響區域農業生產規模化經營和現代農業的發展進程。

一、土地的保障功能和經濟功能的矛盾

1.土地發揮社會功能階段

土地的社會功能本質上是維護依靠土地為生的農民的生存保障、生計安全。按照馬斯洛的需求層次理論，每個人需求層次是不同的，然而，不同個人在不同境況下的需求程度和要求是不同的，人的最迫切的需要才是激勵人行動的主要原因和動力。低層次的需要基本得到滿足以后，它的激勵作用就會降低，其優勢地位將不再保持下去，高層次的需要會取代它成為推動行為的主要原因。馬斯洛理論把需求分成生理需求、安全需求、社會需求、尊重需求和自我實現需求五類，依次由較低層次到較高層次。我國改革開放以前，農業的生產力水平有限，在人口壓力之下，農業經濟的增長被不斷增長的人口所吞噬，出現農業經濟的“內卷化”現象，使中國農業陷于一個“高水平均衡陷阱”，土地的功能局限于滿足人口的衣、食、住和最低限度的財產安全，居于生理需要和安全需要的低層次需要，依靠土地的收入是大多數農民唯一的收入來源。因此，改革開放以前，中國是一個農業社會，人與土地的關系是農業社會基礎關系。土地資源總是有限的，產品總量難以增長。在人多地少的條件下，土地作為生活的重要保障和物質來源也只能解決農民的生存問題。農民改善生活質量的主要方式就是進行占有更多的可以生產的土地，所以土地兼并便不可避免，當土地兼并到一定程度，戰亂就成為了土地兼并的直接后果，用暴力的方式改變土地的占有情況使富人變窮。所以說傳統農業是一個以土地為基本生產資料，貧窮而平均的社會。

在人口增長和土地資源有限的約束之下，小農經濟的基本特征主要表現在：（1）小塊土地上不計勞動成本的大量投入。（2）農戶家庭經營中集生產與消費為一體，生產的目的是供本人家庭消費，而不是在市場中追求利潤為動機，在農業社會中，保持著小農經濟的土地生產率高，勞動生產率低的特征，具有長期性。農業的生產力水平也有很大進步，但在不斷增長的人口壓力之下，勞動生產率一直徘徊不前，沒有第二、三產業就業機會，只能把不斷增長的勞動力投入到有限的土地資源中，造成了土地生產率提高，勞動生產率低的局面，傳統農業中土地保持其社會功能為主導，如表1。

表1 1949年以來人口與耕地變動情況以及土地生產率和勞動生產率變動情況

傳統農業社會中，土地的功能主要體現為社會功能。伴隨著新中國的成立，實現了生產關系的根本性變革，農村的土地改革是中國共產黨的首要任務，實現億萬農民“耕者有其田，翻身做主人”的革命理想，推翻了兩千多年的封建社會的土地的地主所有制，這種制度變遷是在國家意識形態主導下強制性的制度變遷。

隨著黨的十一屆三中全會確定了土地的家庭承包制以后，大批的農村剩余勞動力從土地生產中解放并釋放出來，在農民內部，局部的、自發的、短期或無固定期限的土地流轉在外出農民工和務農農民間發生。從土地生產中釋放的這些勞動力由于知識和技能等限制，在城鎮主要從事建筑、家政、小商販等勞動強度大而且不穩定的零工或臨時工。工資拖欠、低工資水平、城鄉二元體制的社會保障機制等，使這些外出農民工仍然把農村的土地作為生活和就業方面可以依賴的基本保障和依托。而留守農民為了改變生活，土地的經營面積的擴大也成為了主要選擇，在目前國家的土地政策下村莊內部或熟人之間的以口頭協議的方式進行的臨時的或無固定期限的土地流轉成為了主要方式。在這種情況下，從土地生產中分離出來的勞動力在經濟形勢或就業情況較好的情況下成為了城鎮中的農民工，在經濟形勢不好或就業不理想的情況下又返回農村，土地就成為了他們躲避市場風險的重要依靠。最明顯的例證就是在2008年亞洲金融危機影響，我國東南沿海那些勞動密集型中小企業中形成的農民工返鄉潮現象。在我國工業化與城鎮化的過程中農民現在沒有穩定就業機會保障的情況下，土地表現出了“穩定器”的作用。所以目前農村的土地流轉應在充分考慮農民基本需求，通過提高國家工業化水平，使工業化與城市化同步，穩定城市就業環境，在尊重農民意愿的基礎上穩步推進，不可操之過急。

2.土地經濟功能和社會功能矛盾沖突階段

土地作為一種自然資源，在不同的社會發展階段，其財產屬性和資源屬性相互矛盾但表現不同；在不同的經濟發展階段，社會對土地需求也不同。隨著經濟的發展，特別是工業化、城鎮化背景下人們對土地的過度需求及土地作為一種不可再生的稀缺生產資料被人們重視，土地的財產屬性和資源屬性矛盾逐漸凸顯。土地作為恒定的自然資源，其財產屬性卻是動態的，土地是自然所賦予全人類的財產，并非某個人所創造，其財產屬性在不停的發生著歷史或代際轉移。正確認識土地的資源屬性和財產屬性對于土地的可持續發展和人類公平具有重要意義。隨著市場經濟的發展社會分工日益精細，所有權也在不斷分化為占有權、使用權、收益權、發展權等，而對于土地這種農村稀有的生產資料如何充分發揮其功能則需要通過制度創新來實現。

對于以土地為生的農民來講，土地就是他們安身立命的根本，在傳統農業社會，除了少數高官顯貴，土地收入是大部分社會群體主要的收入來源。城市化和工業化的快速發展打破了傳統的以土地為主要收入來源的收入結構，東部沿海工業和第三產業發達的地區，農業的收入在家庭收入中的比重微不足道，即使是在工業化不發達的中西部地區，“種地解決溫飽，打工解決消費”是大部分農民經濟生活的真實反映，土地難以形成致富途徑，但沒有土地則容易出現生存問題。同時，以土地為基本保障使農民在社會保障缺失或不健全情況下農民被動自我保障的理性體現。土地對于農民的作用及對生活可能產生的影響會直接影響農民進行土地流轉的意愿。開展土地流轉必須分析農民土地流轉的意愿，并尋求解決土地在農民生活保障功能的替代方式等實際情況。

二、農民社會保障方式的演變：土地保障向社會保障的漸進

在中國的土地制度的變遷過程中，主要并長期扮演經濟主體角色的“政府”有著市場的“進退”權利。新中國成立以來，我國農村土地在土地集體所有制度的基礎上，生產經營形式歷經了諸多變化，如集體經營、分散承包經營等形式。從20世紀50年代初到70年代末的高度集中體制下，在生產力水平較低的情況下實行了“公田化”的農業集體經濟的集中經營，在國家追求重工業快速發展的政策背景下，犧牲農業的發展，形成了城鄉對立的二元結構。20世紀80年代從中國農民自發的土地承包經營開始，中國農民家庭經營的組織形式下，土地的“細碎化”現象成為了制約先進農業技術推廣的瓶頸。同時，隨著農村人口的增多，土地對農民的生存保障和福利保障等功能日益增強。在現代以市場為取向的經濟體制改革背景下，土地的保障功能有限。當前，農村勞動力流動加強、計劃生育政策的實施、土地比較收益的降低、農村老齡化程度的加劇，土地保障功能在弱化，表明了土地保障功能向農民制度性社會保障的漸變的必要性。

1.土地保障與社會保障的異質性

隨著經濟的發展和農民對社會保障的強烈需求，理論界針對農民“土地保障”和“社會保障”如何進行置換或者轉移進行了深入研究，但眾說紛紜，未能形成一致意見。主要是未能破解“土地”和“社會保障”之間的關系。土地和社會保障在資源屬性、權利口徑與責任主體的內在實質不同。

土地作為自然所賦予人類的經濟社會可持續發展的物質基礎和保障，對于中國人口眾多、人均資源相對不足、環境承載能力較弱的情況下，是農民生產活動不可或缺的生產資料。社會保障是兼有社會救助性質和風險分擔性質的準公共品，它是國家或社會組織適應經濟的發展而進行的社會制度安排。中國土地實行的是集體所有制基礎上的農戶承包經營，農戶的承包經營權是土地在中國農民財產歸屬的表現。社會保障作為人類應對風險、謀求發展的權力表征，同樣具有資源屬性。

社會保障作為經濟發展對國民的福利、生活保障系統在不同的經濟水平下具有經濟、服務、精神不同的層次需求。社會保障作為公民對風險的應對權利，已上升到人權的范疇。公民作為社會的成員具有享受社會保障的權利屬性。公民作為社會成員的權利屬性，就像公民作為家庭成員要享受家庭保障一樣要享有社會基于一定經濟關系建立起來的社會保障權。社會保障在不同的社會階段和經濟水平下具有不同的表現形式和不同層次的保障對應的不同的責任主體。

首先，土地和社會保障的資源屬性存在差異，土地作為一種純粹的自然資源由于人類的開發使用才具有了社會屬性；而社會保障是基于一定經濟基礎所產生的社會資源。具體表現在土地的自然資源屬性是社會保障所不具有的，土地的自然資源屬性與生產資料所有制關系、經濟基礎沒有關系，具有天然的不完整性，土地是人類賴以生存的最基本的物質基礎，所以說土地所衍生的保障功能也是最基本的。土地的所有權、使用權和收益會在代際之間發生轉移，所以在考慮“土地換社會保障”時，應注意代際公平問題。

其次，土地和社會保障的社會屬性的發展和約束關系不同。土地和社會保障因屬于社會而具有了社會屬性，但土地作為一種自然資源，其發展和制度設計直接受制于自然稟賦。社會保障作為一種社會資源隨經濟發展水平、人們互助水平的提高及制度設計等使保障水平、保障質量及保障對象的數量得到擴展。所以在考慮“土地換社會保障”時，應注意土地的不可再生，要考慮到人類的長遠發展。

再者，土地和社會保障在其上衍生的權利存在差異。第一，衍生權利口徑不同。土地和社會保障的衍生權利分別來源于土地和社會保障，農民基于土地的衍生權是基于村集體所有的村民成員權，而社會保障除集體保障來源于局部集體成員以外，還有來自于國家成員的公民權，所以說權力口徑不同。第二，權利的責任主體存在差異。土地和社會保障所衍生的權利對象分別是農民和公民，而農民對土地權利的責任主體主要是村集體，而公民的社會保障權的責任主體為國家。所以農民不僅應該享有集體土地所衍生的權利，同時作為公民應該享有國家作為責任主體的社會保障權利。

2.土地保障與社會保障的契合點

土地和社會保障作為重要的資源，存在異質性，但對于農民的生產和生活保障又具有共性。土地作為人類賴以生存的基礎的生產資料，對人類的生活保障具有不可替代的作用，社會保障對于人類的生存和生活質量的提高對于相應的經濟基礎也具有重要作用，基于此，二者對于人類的權利具有以下幾個方面的契合。第一，生存保障方面，土地保障是基于自然資源的基礎的、原始的生存保障形式；社會保障是基于一定經濟基礎的社會成員之間的互助互濟形式，是人類保障發展的高級階段。第二，發展保障方面，土地作為生產資料和一種資源，土地不僅能滿足人們賴以生存的物質資料，而且能給人們帶來一定的生產收益和作為資源在開發中所帶來的物質利益；社會保障對于人的發展主要體現在基本生活保障基礎之上的生活質量改善和財產的再分配，從而促進人們的自由發展。第三，成員的平等權，土地保障和社會保障都是給予成員的平等的權利，雖然土地保障是基于村集體的村民所有，社會保障是基于國民共有的權利，層次不同，基礎不同，但群體內均存在公平。第四，自由權方面，隨著經濟的發展和國家政策的轉變，農民對土地的權利可以自由轉移，社會保障也呈現全國統籌下的“異地漫游”。

總之，土地保障和社會保障存在著異質點和契合點。為了解決農民社會保障問題，考慮如何實現土地保障和社會保障的銜接，有必要立足于二者之間的差異和契合點，理清二者之間的關系，明晰二者的接續或置換中哪些可為，哪些不可為，以保障農民社會保障建設的持續穩定發展。

三、土地保障與農民社會保障建設的協調：利用土地制度創新的農民社會保障建設

對于以土地為依托的農民社會保障來講，就是分離土地的所有權、使用權和經營權，通過土地收益滿足農民社會保障資金的穩定來源。目前，農村土地的91％的所有權主體是村民小組，然而，村民小組沒有法律意義上的權利與義務，給基層村干部侵犯農民權益留下了法律空間，特別是城中村和城市郊區，造成土地的大量不合理征用，農民的土地權益得不到保護。因此，所有權主體必須有明確的界定，規范權利義務關系，確定國家對土地的最終所有者地位，對于各級地方政府，明確對土地的管理和服務職責，不能把土地當作謀取地方利益的來源，明確界定各級集體經濟組織（鄉、鎮、村或村小組）享有對農村部分土地的所有權，其主要角色是農民土地權益的代理人而不是農民權益的侵害者：明確農民土地產權的范圍、國家公共利益的邊界，依照法律、法規讓農戶享有農村土地使用權、繼承權、收益權、流轉權，讓農民真正實現獨立的產權主體地位。才可以有效維護農民的土地收益權，在農民是獨立的產權主體的前提下，農民的土地可以向種田能手轉移，形成適度的規模經營，提高土地經營收益，農民依靠土地的收益權，取得社會保障資金的來源，替代低效益農戶家庭的分散經營。

我國區域遼闊，同時東西地區之間、南北地區之間等經濟發展水平差異較大，靈活應用土地所有權要因地而異。在城市郊區或東南經濟發達地區的農村可以采用土地入股、集體財產分紅辦社保或土地換社保等方式進行土地流轉。在其他地區可以采用反租倒包使土地集中由農民企業家或有經驗的土地大戶集約經營，土地資金可以作為社保基金為農民社保提供支持，這樣不僅可以最大限度發揮土地的經濟效益，同時農民作為農業工人收入也可以得到保障。當然不同的地方可以依據本地的實際情況，采取切實可行的方式推動土地流轉和集約化經營。

土地制度的創新在于從資源公平（土地均分）到收入分配公平，在制度化的社會保障覆蓋全體農村居民以前，必須有維護大部分居民社會公平的制度依靠，世世代代以土地為生的農民當然不會輕易放棄土地權益，平度市農村的改革以收入公平取代了過去的資源公平，使有限的稀缺資源（土地）被置換出來，為市場機制在農村經濟的發展中發揮作用創造了前提條件，促使更為有效的利用資源打下了基礎，為其他地方的土地制度創新提供了寶貴的經驗。

四、結語

農村社會保障建設近年來取得了顯著的進展。新型農村基本養老保險制度2012年提前實現了全覆蓋，全國60歲以上的農村老人接近1.4億人，到2012都可以領取到農村基本養老金，面向全體民眾的普惠型的社會基本養老保險實現了制度全覆蓋。自2003年開始推行的新型農村合作醫療，隨著國家財力的增長，新型合作醫療的補助標準逐年提高，國務院明確規定，農民自己交60元，政府補240元，達到300元的標準。按照300元的標準，加入“新農合”的農民住院的各項費用報銷比例可以達到75％。2007年開始在農村建立最低生活保障制度，最低生活保障制度屬于救助性的保障措施，截至2011年年底，全國符合救助條件的有5300萬左右的農民，可以按月領取最低生活保障補助，每人每月實際發放86元。農村社會保障建設的這些成就，為農村土地保障功能的剝離創造了良好的社會條件。但是，農民社會保障體系的完善和保障水平的提高，是一個長期的過程，應逐步完善適合農民工流動特點的社會保障制度，逐步解決農民工的醫療、住房、孩子的教育問題，為農村勞動力在城市的長期穩定居住創造良好的制度、社會環境，緩解農村土地的人口壓力，逐步實現現代農業所需要的土地適度規模集中，增加農業收益，為農村社會保障建設提供物質支持，最終實現土地經濟效率與農民社會保障制度體系的良性互動。

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