論農村基礎設施投入主體與融資運營模式的創新*

王 翔

黨和政府歷來重視基礎設施建設與城鄉一體化問題，黨的十八大報告明確指出“推動城鄉發展一體化，應堅持把國家基礎設施建設的發展重點放在農村，全面改善農村生產生活條件”。這為我國以農村基礎設施建設助推城鄉一體化、全面建成小康社會指明了發展方向。

基礎設施是農村經濟社會發展的基礎，基礎設施一體化是城鄉一體化發展的重要內容。蓋爾·約翰遜（2004）認為，中國的城鄉收入差距主要原因在于基礎設施和公共服務的供給上存在城鄉差異，要縮小差距，就應完善農村基礎設施。基礎設施不僅是鄉村經濟發展的基礎，同時農民福利水平的提高也有賴于基礎設施條件的改善。Reardon et al.（2001）在對拉美國家進行分析后指出，完善的農村基礎設施會為農民創造出更多的就業機會。Fan和Zhang（2004）、Gibson和Olivia（2009）在分析中國、印尼等國之后得出結論：鄉村基礎設施是實現農村發展、加快城鄉一體化進程的重要保證。Poletti et al（2007）指出，基礎設施發展的滯后會導致農村醫療服務及社保覆蓋范圍偏小；Ulubasoglu和Cardak（2007）認為，城鄉教育發展的不平衡是農村基礎設施過于落后造成的，農村基礎設施條件的改變有利于提高其社會福利水平。總之，與農民社會福利水平密切相關的基礎設施完備與否，在很大程度上取決于農村經濟性基礎設施的發展水平。要全面建成小康社會，就應改變農村基礎設施落后狀況，加快城鄉基礎設施的一體化進程。

一、我國農村基礎設施投入的問題及運營障礙

基礎設施是我國經濟建設中的重點領域，多年來，國家對基礎設施投資建設力度一直在不斷加大，但對農村基礎設施的建設投入卻嚴重不足，存在運營管理短板等問題，導致城鄉基礎設施條件差距不斷擴大之勢。一是資金來源過于單一，農村投資份額偏小。在我國，農村基礎設施建設的所需資金多數是由農村集體及農戶自主承擔，政府投入、外資及金融機構貸款比例較小。從絕對總量上看，財政支農資金雖在逐年增加，但增長速度遠遠小于財政總支出的增長率，所占比例也趨于下降。二是設施供給不足，無法滿足農村生產生活需求。在我國農村地區，水利、道路、電力等生產性基礎設施長期投入不足，且多數存在功能落后、更新緩慢等問題。與農民生活密切相關的供水、通訊、醫療及文化娛樂等生活性基礎設施，也普遍存在供給不足問題，難以滿足居民的物質文化生活需求。三是管理體制不完善，利用效率低下。在管理方面，普遍存在產權不清晰、權利分割嚴重等問題；財政、信貸與投資三者職能不分，基礎設施經濟效益低下。投資管理上存在責、權、利不統一問題，營運上存在責任制執行力不足、壟斷定價等問題。

我國農村基礎設施投入產生上述問題的原因主要在于以下兩大方面：

從農村基礎設施的特性上看，所需的投入量大，且投資于農業基礎設施所產生的間接效益難以衡量。同時，其效益的發揮通常具有一定的延滯性，項目收益在短期內很難見效，地方政府往往缺乏投入積極性，影響城鄉基礎設施一體化的順利推進。比如大型水利工程，只有當災害發生時，其作用才會顯現出來。同時，政府投資農村基礎設施還面臨著自然環境和市場不確定性的雙重風險，容易因決策主觀化而導致投資失誤。在當前基本上仍處于“唯GDP”的政績考核體制下，為規避投資風險，地方政府進行農村基礎設施建設的積極性不高。從地方財力方面來看，隨著經濟社會事業的迅猛發展，地方政府的財政支出量迅速增加，收支壓力持續增大。在農村基礎設施建設的資金主要來源于地方財政的背景下，財政收支壓力造成了地方政府無力滿足農村基礎設施建設的投入需求。

農村稅費體制改革雖然減輕了農民負擔，卻也收窄了基礎設施投入的籌資渠道。長期以來，我國在基礎設施建設上實行的是城鄉有別的財政投入體制，城市主要由政府財政預算安排，而農村基礎設施則主要由基層政府和農戶負責，國家僅給予一定補助。這種二元投入體制的必然結果就是國家財政過于偏重城市基礎設施建設，而農村地區投入則不足。此外，由于城鄉各行政主體間缺乏必要的協調機制，加上業已存在的城鄉二元體制，使得我國的城鄉基礎設施建設始終未能放在一體化的視野內進行統籌規劃。城市與鄉鎮的基礎設施時常不能形成有機銜接，往往是先城市，后城鎮，形成了城鄉基礎設施“貌合神離”的二元格局。

二、農村基礎設施投入關系的相互協調

自2008年1月《城鄉規劃法》正式實施以來，我國的空間規劃已由過去單純的城市中心擴展到整個城鄉區域，這對統籌城鄉基礎設施發展提出了更高的要求。在對城鄉區域基礎設施進行規劃設計時，應強調整體布局的協調性，處理好各投入主體的相互關系，實現建設標準、時間及區位等方面的城鄉無縫銜接。基于政府財政收支狀況及農村現實發展需求，單靠地方政府或農村自身力量，很難為農村基礎設施建設提供所需的龐大投入規模。為建立起穩定的資金來源渠道，應充分調動各方力量，構建多元化投資體系，并協調好各投入主體相互關系。

1.政府與市場

農村基礎設施多數屬純公共品或準公共品，其建設投入決策的關鍵之處在于理順政府與市場關系，依據基礎設施的不同性質，決定是由政府財政直接供給還是引入其他力量參與。純公共品性質的農村基礎設施具有非競爭性和非排他性，由于市場提供是以購買為前提，所以該類設施只能由政府（中央或地方政府）提供，以稅收等形式實現彌補。準公共品性質的農村基礎設施兼具公共產品與私人產品性質，實踐證明，準公共品性質的基礎設施在引入多元化投入主體時，可有效緩解供給不足問題，減輕地方政府財政壓力。

無論是何種性質的農村基礎設施，其投入都應避免讓農民成為主要承擔者。發達國家在工業化時期均不同程度的對農業和農村加以特別保護。在日本，不僅道路、農田水利等農村基礎設施由政府全資建設，而且農民在購買大型農用機械時，也可獲得政府補貼。政府為確保糧食安全和農業競爭力對農村基礎設施建設進行投入，是符合國際慣例的。當前，我國農業地位依舊脆弱，政府應切實履行公共管理職能，擔負起農村基礎設施建設的主導角色。

2.中央政府與地方政府

為確保政府作用在農村基礎設施建設中的正常發揮，需處理好中央政府與地方政府的投入關系。假設中央政府（C）和地方政府（L）共同投資建設某地的城市基礎設施（投資額U）、農村基礎設施（投資額F）及工業項目（投資額I），中央政府和地方政府預算資金分別為BC和BL。中央和地方共同投入地方（包括城市和農村）基礎設施及工業項目建設后，對建設成果的滿意度（即效用）分別為RC、RL，效用函數取C-D形式，建立如下決策模型：

中央政府：MaxRC=（FC+FL）α（UC+UL）β（IC+IL）γ，s.t.FC+UC+IC≤BC，FC、UC、IC≥0

地方政府：MaxRL=（FC+FL）θ（UC+UL）λ（IC+IL）γ，s.t.FL+UL+IL≤BL，FL、UL、IL≥0

a（UC+UL）=β（FC+FL）；a（IC+IL）=γ（FC+FL）

FC+IC+UL=βC；FL+IL+UL=βL

聯立上述四式，可得地方政府在農村基礎設施投入上的反應函數為：

該函數表明：當中央政府在農村基礎設施上增加投入時，地方政府卻會削減等額的資金投入量，存在著此消彼長的博弈結果。要克服該問題，中央政府需激勵地方政府在基礎設施一體化事業中的積極性，即促使θ趨近于a，λ趨近于β。

為此，可從以下三方面著手：第一，明晰中央與地方政府的責任范疇。可根據所涉區域范圍，跨省區的農村基礎設施屬國家級公共品，跨地區的屬省域公共品，跨縣的歸為地市級公共品，鄉鎮地域內的則屬縣市級公共品。以此為據，中央及省級政府主要負責投入建設跨省及跨市的農村基礎設施項目，縣、市級地方政府則負責本區域內項目的投資工作。

第二，依據地區經濟發展水平來確定投入主體。在經濟發展水平較高的區域，其農村地區的中小型基礎設施建設應以地方投入為主，中央政府給予必要的配套補貼；而在經濟相對落后的區域，其農村地區的基礎設施投入主體則應是中央政府。

第三，建立資金使用的監督管理機制。由于工程項目資金使用信息的非對稱性，農村基礎設施建設資金被截留、擠占、挪用或地方配套不足的情況時有發生。據初步估計，國家的涉農財政投入中約有三成不能及時到位或不到位。因此，應建立農村基礎設施建設資金的使用監督機制，確保涉農資金發揮最大作用。

三、農村基礎設施融資運營模式的創新

目前，我國農村基礎設施中的部分項目主要由企業負責建設，如農網改造項目的投資方是電網公司，村村通電話則是由電信運營商負責投資建設，為城鄉一體化發揮了重要作用，但其他多數設施項目存在籌資渠道單一、權利分割嚴重、經濟效益低下等問題。為加快實現城鄉基礎設施一體化，還應完善農村基礎設施建設的融資運營體制，選擇適合的運營管理模式。

1.融資方式選擇

（1）基礎設施投融資的階段性。根據一國資本市場發育狀況和政府行政管理水平，可將基礎設施融資方式演變分為三個階段：第一階段為項目融資。BOT、TOT（特別是BOT）是多數國家在發展初期通常采用的融資方式，操作相對簡便，對經濟體系的沖擊風險相對較小，是適用于資本市場發育和行政管理水平較低的融資方式。第二階段為專業機構融資。此時，政府的行政管理水平較高，且國內資本市場已發展到一定水平，以專業機構運作為主。第三階段為資本市場融資。以債券市場融資、資產證券化融資（ABS）及股票市場等融資方式為主，該方式接近于完全市場化，需要政府擁有更高的行政管理水平以確保市場化運作的順利進行。

（2）適合我國農村基礎設施建設的融資方式。鑒于我國資本市場發育及行政管理水平，對于具有很強社會性的農村基礎基礎設施，如交通、能源等項目，適合的融資方式應為BOT模式。由地方政府或項目行政管理部門提供的特許協議作為融資基礎，企業作為投資方和經營方安排融資、建設、經營和維護。在特許期內，企業向基礎設施的使用者收取一定費用，回收投入并獲取合理回報。待特許期滿，無償移交給政府部門。相對于完全由政府財政投入而言，通過BOT方式，在政府財力有限的情況下，仍能建設一些項目，而風險轉給了企業，政府則可以集中有限財力去建設其他更具戰略意義的發展項目。同時，BOT方式將企業運營的高效率引入到公共基礎設施項目，利于提高建設質量和速度。

2.運營監管模式轉變

在確定運營模式時，應先判定其性質，對于規模經濟要求較低、民營化效率更高的基礎設施部門，宜采用市場競爭運營管理模式；具有自然壟斷的水、電、氣等基礎設施，則采取變通的競爭性經營方式，如特許經營合同等；大部分農村基礎設施既包括自然壟斷業務又包括競爭業務部分，PPP（Public Private Partnership）為適合于此類設施的運營模式，運作過程如圖1。該類基礎設施可實行業務分離，即部分業務采用市場競爭經營，其余部分則采取變通競爭經營，公共機構與私人企業機構通過簽署基礎設施運營合作協議，明確各自的權利及義務，共同出資經營、風險共擔、利益共享。

圖1 基礎設施運營PPP模式

圖2 監管架構

為確保農村基礎設施PPP模式的正常運作，實施有效監管是關鍵。如圖2所示，公共機構應制定相應的法律規制框架，在項目決策方式、招投標及評標程序、特許權協議擬定、風險分擔與利益共享、服務質量、合同執行、爭議協商與解決等方面進行必要的規范和監督。私人企業機構通過市場競爭參與項目，負責項目的經營管理，承擔相應風險。

3.提高行政管理水平

在對農村基礎設施建設融資、經營監管模式進行改革的同時，政府應提高在該領域的行政管理水平。第一，明確政府主體地位，通過立法樹立政府在農村基礎設施決策中的權威性，強調其在農村基礎設施產品的標準制定、價格水平監督及經營特許權實施等領域的主體地位。第二，專設管理協調機構，負責對農村基礎設施進行規劃，籌措建設資金，監督資金使用情況，并負責協調政府機構與私人部門在基礎設施投資經營中的相互關系。第三，為農村基礎設施建設運營制定詳細科學的前期規劃和長遠規劃，并制定詳細的專項投資規劃。第四，完善決策機制，從規劃設計直至建成運營的全過程，應積極征詢相關利益主體的意見，建立健全廣泛參與、相互協調的決策機制。

［1］蓋爾·約翰遜.經濟發展中的農業、農村、農民問題［M］.林毅夫等譯，北京：商務印書館，2004，96 -105.

［2］Reardon，T.Berdegué，J.，Escobar，G.Rural nonfarm employment and incomes in Latin America：overview and policy implications［J］.World Development，2001，29（3）：395-409.

［3］Fan，S.and Zhang，X.Infrastructure and regional economic development in rural China［J］.China Economic Review，2004，15（2）：203 -214.

［4］Gibson，J.，Olivia，S.The effect of infrastructure access and quality on nonfarm enterprises in rural Indonesia［J］.World Development，2009.

［5］Poletti，T；Balabanova，D.et al.The desirability and feasibility of scaling up community health insurance in low-income settings：lessons from Armenia［J］.Social Science＆Medicine，2007，64（3）：509-520.

［6］Ulubasoglu，M.A.and Cardak，B.A.International comparisons of rural- urban educational attainment：data and determinants［J］.European Economic Review，2007，51（7）：1828-1857.