從戰略性傳播視角看全球化背景下的政府媒介管理的“大部制”改革

作為深化改革的重要步驟，“大部制”成為政府機構調整的熱點，而涉及媒介管理體制改革的“署局合并”更是吸引了廣泛的關注。本次改革處于全球化的背景之下，面臨著不同于過去的任務，需要在實踐中體現出一定的預見性與創造性。戰略性傳播作為世界前沿的傳播學理論，對世界傳播業態的發展有著很強的適用性和指導性，本文將借助戰略性傳播的相關理論對全球化背景下媒介管理體制的“大部制”改革進行深入的分析。

戰略性傳播 全球化 “大部制”改革 媒介管理體制

嚴三九，華東師范大學傳播學院院長，教授，博士生導師；劉峰，華東師范大學傳播學院博士研究生。

2013年，新聞出版總署與國家廣播電影電視總局的“署局合并”成為一個焦點。新中國成立以來我國的媒介管理體制經歷過多次改革，而此次改革因為處于中國國力不斷增強、中華文化國際影響力日益提升的背景下，體現出鮮明的時代特點，也引起了學界的深入研究，本文將在分析“署局合并”影響的基礎上，結合戰略性傳播的相關理論，對我國在全球化背景下的政府媒介管理體制改革予以探討。

一、政府媒介管理體制創新的全球化背景分析

全球化已經成為當代世界最基本的特征之一，技術革命、國際經濟的進步、文化交流的頻繁都在不斷推動全球化進程的發展，尤其是依托于數字技術革命的信息化更是把現代化、全球化推向一個更高的階段，經濟全球化、文化全球化、信息全球化都對人類社會產生了前所未有的影響。

在全球信息化的發展過程中，各國經濟、社會發展程度的差異等原因，導致了世界信息生產和傳播發展不平衡。目前我國傳媒業實力與發達國家相比仍然存在很大的差距，“世界各地的新聞90%以上為美國和西方國家所壟斷，美國在國際文化市場上的份額高達42.6%，而中國僅占1.5%……西方9家大型媒體跨國公司占領了世界95%的傳媒市場，在因特網上的信息輸入與輸出流量中，我國信息在輸入流量中僅占0.1%，輸出流量更只有0.05%”。[1]所以，我國傳媒業在世界傳媒市場中的地位與影響同我國目前的經濟地位、政治影響不成正比。因此，加強當代中國戰略性傳播便具備了更強的迫切性與必要性，這需要在政策支持、傳播內容、傳播路徑等多個維度進行全局性規劃，并且是一項全局性、戰略性的系統任務。

在以上多個維度當中，政府的媒介管理體制對傳媒業的發展有直接的推動和促進作用，在一定程度上也是全球化背景下決定我國傳媒實力整體提升的關鍵因素；主動地、創造性地改進宏觀媒介管理體制和方法，對順利開展對外傳播工作、提升國際影響力也有重要意義。此外，目前數字技術正在進行革命性的發展與進步，云計算、大數據、移動互聯網等都為我國傳媒產業實現跨越式發展、更為充分地參與國際競爭提供了歷史性的契機，而能否抓住這個契機，政府的媒介管理與引導至關重要。

為了適應時代的前沿要求，應對全球化過程中錯綜復雜的傳媒業發展形勢，需要發展新的理論為媒介管理實踐提供有力的指導。戰略傳播是美國密蘇里大學新聞學院著重發展的新學科，整個理念體系正在顯現。戰略傳播的理念與學術構架直接針對全球化背景下各種國際國內問題，能夠為這些問題的有效解決提供很好的理論指導，對于正確認識全球化背景下我國媒介管理體制的發展與變革也有借鑒與指導意義。

二、戰略性傳播內涵與外延的界定

美國密蘇里大學新聞學院的戰略性傳播理論具有綜合性強、理論程度高的特點，具有廣泛的國際應用背景。為了解決當代中國發展的實際問題，結合具體的國際背景與需要，應創造性地運用戰略性傳播的理論和方法，使它能夠適應多變的傳播實踐的需要，更好地發揮應有的作用。

這就要求結合中國實際對戰略性傳播的內涵與外延進行重新界定并予以拓展。首先，戰略性傳播的內涵不僅包括具有整體性作用和意義的具體的戰術方法，更要突出和強調能夠起到關鍵性與方向性指導作用的宏觀戰略。戰略的意義在于系統、全面地思考問題，這不僅需要針對具體的傳播活動的研究和探索，更需要在學理層面對戰略性傳播進行抽象、宏觀、系統的把握。

其次，戰略性傳播的理論與方法具有很強的適用性，對人們不同層面的傳播活動都具有指導意義，所以應當根據實際的傳播實踐拓展戰略性傳播的外延。從宏觀層面講，戰略性傳播理論可以為國家整體的傳播活動與管理提供借鑒與指導，為國家發展創造有利的國際環境；從中觀層面講，戰略性傳播理論能夠使政府工作更為科學，更有效地管理、協調不同類型的傳播媒介的健康發展，促進我國傳媒市場不斷優化；從微觀層面講，傳媒公司、企業、單位為了獲得長足發展而進行的不同類型的運營活動同樣屬于戰略性傳播的范疇。具體到政府的媒介管理，也相應地體現在不同的層面，從宏觀的傳媒政策的制定到具體的規章制度的執行，從國家管理體制、部門設置的調整到不同媒介形態的運營等等，而為了使不同層面的政府媒介管理都能夠取得科學的效果，必須進行戰略性、前瞻性的統籌和部署。

三、從戰略性傳播視角看媒介管理“大部制”改革過程中應注意的問題

“大部制”的媒介管理體制改革是一項戰略性、系統性、長期性的工程，需要全面研究與認識，在此借助戰略性傳播相關理論，從宏觀、中觀、微觀等不同的層面分析“署局合并”發展過程中應當注意的幾個問題。

1. “大部制”改革是一個逐步發展的戰略動態過程

從戰略性傳播的視角來看，“署局合并”只是優化媒介管理體制的動態過程的開始，“大部制”改革需要經過一段時間的積累才能呈現出應有的成效。這可以從世界發達國家“大部制”改革的歷史中得到啟示，部分發達國家在20世紀80年代針對日益嚴重的管理分散、職能模糊問題進行“大部制”改革，“整合是一個不斷磨合的過程，其一般規律是先從同一職能領域內進行機構整合……隨著機構整合力度的加大和現實發展需要，大部制改革很快會不斷趨向跨領域的機構整合和職能整合”。[2]

“大部制”改革不能盲目求“大”、求“快”，簡單的、形式化的部門精簡并不能保證政府職能的優化。“從國內外的‘大部制’改革實踐來看，‘大部制’對相同類別的管理職能進行整合，主要強調的是部門內外協調統一、高效運轉，至于是否在同一領域內整合并沒有統一模式”，這里強調的“內外部協調統一、高效運轉”需要立足改革過程中不同領域的戰略目標、對國內外市場的變化進行既有前瞻性、長期性又能滿足當下發展現狀的規劃。“新西蘭政府《公共服務改進顧問組報告》提出了跨部門合作的幾種組織形式：部委間的松散型合作、法定領域管理模式、聯合機構、半結構化的執行機構模式、大部制模式”，[3]這一做法受到了國際社會的廣泛認可，充分考慮到政府及社會存在的復雜性，設置不同的形式以適應不同的需要，在發展過程中逐步完成改革目標，這種具有靈活性、動態性的做法符合改革發展規律，值得我們學習和借鑒。

2. 媒介管理體制“大部制”改革要注重宏觀角度的頂層設計

目前我國傳媒產業在世界競爭格局當中所占據的份額還比較有限，改變這一態勢離不開國家媒介管理體制的調控與推動，調整舊有的分散型、行政型的管理體制，使我國傳媒產業在全球化背景下成功“走出去”。“署局合并”的“大部制”改革首先應當從宏觀角度對頂層設計進行科學的規劃，才能保證改革所能達到的深度、廣度與力度。

“我國歷次機構改革的特征之一是決策權力集中和設計過程的相對封閉性”，[4]即使是近年來卓有成效的傳媒市場化的改革也存在這一問題，故而面對當下傳媒市場中層出不窮的新問題、新形勢便難以有效發揮作用。所以，面對全球化的競爭，“大部制”改革的頂層設計思路不應僅僅局限于解決發展過程中出現的未解決的歷史問題，而應充分預見未來會出現的各種問題，按照國際傳媒競爭的要求，設計出全面而系統的解決方案。

“中國的媒體改革與國家的整體改革一直是互為表里的關系”，[5]“署局合并”也不例外，不是單純傳媒領域管理方式的變動，而是國家整體改革框架的有機組成部分。改革進程中需要考慮的也不僅僅是原新聞出版總署與國家廣電總局的整合，更要在國家層面按照進一步深化改革的整體目標，同其他領域的“大部制”改革緊密結合，同經濟、社會發展緊密結合。“我國的大部制改革更多關注的是政府內職能調整和系統優化，而忽視了政府外部協同機制的建設……改革后的‘大部’雖形式上完成了對原分屬于不同部門的職能部門的整合，但因部門間在組織文化、思想觀念、治理理念等方面的差異，實現‘大部’內真正的融合尚需時日”，[6]所以必須從宏觀的層面把握媒介管理與其他“部制”改革的關系，才能更為有效地處理改革中出現的各種問題，推進國家的整體改革進程，切實提高中國傳媒產業在世界上的綜合競爭力。

3. 媒介管理體制“大部制”改革要做好中觀層面的戰略協調

“大部制”作為一種制度設計，其顯著特征是將那些職能相近的部門、業務范圍趨同的事項進行相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理。[7]具體到我國傳媒領域，長期以來因為不同類型媒體的分別管理，再加上因歷史沿革形成的行政體制，導致“政出多門、多頭管理”現象較為嚴重，制約了傳媒產業的健康發展。在“署局合并”的改革當中，需要從部門統籌的層面將分散的管理職能予以整合與集中，提高政府服務效率。

“與歐美日等其他國家進行橫向比較，我國中央機構數量仍然較多，因此‘大部制’還有進步空間。但是‘深化改革’并非一味追求數量上的減少……我們應當注意改革的逐步深化，掌握好部門大小的‘邊界’”，[8]傳媒領域更是如此，隨著媒介融合趨勢的不斷加深，相互分割的傳媒業務可以集中在統一的媒介生產與傳播環節中，由此原本處于分割狀態的管理部門也具備了合并的現實基礎，但同時要切實依據業態現狀掌握不同部分的大小與邊界。

如何處理“大部制”之下不同部門的關系成為需要進行戰略統籌與協調的問題，“‘大部’內部機構之間存在利益博弈問題，各機構間的競爭并未因機構整合而消失，部門內利益關系協調難度加大。改革后‘大部’的各種資源和要素增多，如何對此進行合理分配，平衡部門內部利益關系，亦是一大考驗。‘大部’內部協調機制仍有待進一步完善，部門的內聚力則有待加強”，[9]“署局合并”之后如何整合內部各種資源與要素、建立有效的行業協調機制，在很大程度上將決定傳媒體制“大部制”改革的成敗。而中觀層面戰略協調的關鍵便是時刻把握改革的正確方向，確定改革要取得的最終結果并以其為導向，“作為當代政府改革的新理念，結果導向針對的是傳統管理實踐中的投入導向、規則導向和過程控制，強調管理改革應著眼的客觀效果或結果，而且是公民所期望的結果”，[10]只要不偏離正確的結果導向，便能夠為把部制內部不同的部分凝聚到一起提供保障。所以對于我國傳媒業來講，“署局合并”不只是字面意義上的新聞出版與廣播電影電視業務管理的整合，而是更有下好全國傳媒“一盤棋”的深刻寓意。

4. 媒介管理體制“大部制”改革要搞好微觀層面的戰術布局

從國家及部門層面推進“署局合并”大部制改革的戰略部署最終要通過具體的管理職能部門、傳媒單位、企業的活動去落實，這些活動與傳媒市場直接相關，它們所取得的成效是檢驗管理體制改革結果的重要標準。

“摒棄大而全、小而全、實力小、品牌弱、小富即安和各自為政，發揮市場在資源配置中的積極作用，鼓勵優勢文化企業跨區域、跨媒體、跨行業重組及資本運營，走集團化、規模化、專業化的道路，優化產業布局”，[11]在管理體制改革的過程中，要把整合的思路與理念貫徹到傳媒實踐中，在市場機制下搞好戰術布局，逐步做到集團化、規模化、專業化，在“部署合并”的體制下實現更多傳媒力量的合并，提高我國傳媒產業的整體實力。“行政體制改革是一項巨大的社會系統工程。如何最大限度地減少改革阻力，達到構建一個職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，是十分關鍵的問題”，[12]切實從微觀層面為促進傳媒經營單位發展出謀劃策，把政府的導向、管理、服務等不同的功能寓于傳媒單位、企業的發展目標與愿景之中，才是構建服務型媒介管理體制的正確選擇。

四、總結：以戰略性的統籌積極應對傳媒產業的全球化競爭

戰略規劃具備復雜性、長期性等特點，我們應該清醒地認識到，管理體制的調整和理順也并非一日之功。并且隨著全球化進程的進一步加劇，我國傳媒界與世界的交流會越來越頻繁、越來越深入，如何在這個過程中切實提升我國整體傳播實力，是我們所關注的熱點，而政府的媒介管理如何更好地發揮服務功能與促進作用，同樣需要進行進一步的實踐和探索。

在我國推進傳媒市場化改革時，行政體制束縛嚴重、傳媒市場化發展程度低下等是當時面臨的最主要問題。但是經過多年的發展，我國的傳媒市場體系正在逐步走向健全，傳媒產業的整體實力也得到了大幅的提升，此時進行管理體制的大幅調整，顯然不能再僅僅局限于國內傳媒市場整合的“小棋局”。一方面全球化的發展已使世界傳媒產業巨頭紛紛把目光聚焦中國傳媒市場，另一方面我國傳媒產業在經過一段時期的發展之后初步具備了參與世界競爭的實力，為了提升中國聲音的影響力，我們需要依托現有的實力及時解決存在的問題、逐步提升在世界傳媒市場上的地位，在競爭中獲得成長與進步，所以下一步的媒介管理體制要面對的是世界傳媒競爭的“大棋局”。

當然，“署局合并”直接影響到的是國內傳媒市場的整合，這也是媒介管理“大部制”改革的重點，但以全球化的戰略眼光來看，國內傳媒市場的整合與管理體制的改革既是目的也是手段，既要實現中觀層面部制調整、資源整合的目標與任務，又要作為促進整體社會經濟、社會發展的手段，為實現宏觀的戰略目標作出貢獻。在發展的過程中定會遇到更多的困難，但堅定全球化的視野，以戰略性的統籌促進不同層面改革工作的扎實推進，是不可動搖的態度與做法。

參考文獻：

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