城鎮(zhèn)化：2億農(nóng)民工未享均等服務(wù)

6月26日，正在北京召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議聽(tīng)取和審議了國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任徐紹史所作的國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告。

報(bào)告指出，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)將緊緊圍繞推動(dòng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，走以人為本、集約高效、綠色智能、四化同步的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

3年落戶(hù)城鎮(zhèn)2505萬(wàn)人

“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求的戰(zhàn)略重點(diǎn)，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提高人民生活水平的重要途徑。”徐紹史表示，近年來(lái)，圍繞推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方積極探索，做了大量工作。

新型城市化的關(guān)鍵是“人的城鎮(zhèn)化”。從2011年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》開(kāi)始，發(fā)展改革委、人力資源社會(huì)保障部等相關(guān)部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)配套政策，18個(gè)省（區(qū)、市）出臺(tái)了具體實(shí)施意見(jiàn)，14個(gè)省（區(qū)、市）探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，初步為農(nóng)業(yè)人口落戶(hù)城鎮(zhèn)開(kāi)辟了通道。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2010至2012年，全國(guó)農(nóng)業(yè)人口落戶(hù)城鎮(zhèn)的數(shù)量為2505萬(wàn)人，平均每年達(dá)835萬(wàn)人。

隨著城鎮(zhèn)人口的快速增長(zhǎng)，努力提升基本公共服務(wù)水平也逐漸成為政府關(guān)注、公眾關(guān)心的熱點(diǎn)話(huà)題。國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施了《國(guó)家基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃》，明確了提升基本公共服務(wù)水平的具體任務(wù)。

來(lái)自有關(guān)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2011年至2012年兩年間，全國(guó)開(kāi)工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程住房1824萬(wàn)套，比“十一五”期間開(kāi)工總量還高12%左右；基本建成1033萬(wàn)套，相當(dāng)于“十一五”期間建成總量。

2012年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)常住人口覆蓋率分別達(dá)到63.9%和75.5%。農(nóng)民工最關(guān)心的隨遷子女教育問(wèn)題則已經(jīng)確定了以流入地為主、以公辦學(xué)校為主的“兩為主”原則，2012年農(nóng)民工隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的比例達(dá)到80.2%。

與此同時(shí)，城市市政設(shè)施建設(shè)也在快速推進(jìn)，市政設(shè)施供給能力和服務(wù)水平明顯提高。2011年，城市人均道路面積達(dá)到13.8平方米，人均公園綠地面積達(dá)到11.8平方米，分別是2000年的2.3倍和3.2倍；城市用水普及率、污水處理率分別達(dá)到97%、83.6%，比2000年提高33.1個(gè)和49.3個(gè)百分點(diǎn)。

為加強(qiáng)市政建設(shè)的資金保障，中央財(cái)政在安排轉(zhuǎn)移支付時(shí)將外來(lái)人口作為考慮因素，連續(xù)幾年代地方政府發(fā)行債券，并強(qiáng)化對(duì)資源枯竭型城市的財(cái)政支持等。

兩億農(nóng)民工及家屬未享均等服務(wù)

據(jù)徐紹史介紹，2000年以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個(gè)百分點(diǎn)，2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，與世界平均水平大體相當(dāng)。

京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等三大城市群以2.8%的國(guó)土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要力量。

“城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市群形態(tài)更加明顯，城市綜合服務(wù)能力明顯提升，人居環(huán)境逐步改善。”徐紹史表示，在肯定成績(jī)的同時(shí)也必須看到，我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問(wèn)題也越來(lái)越突出。

大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后，是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中遇到的最大難題。被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的2億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，制約了城鎮(zhèn)化對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)升級(jí)的推動(dòng)作用，也存在著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

與此同時(shí)，隨著大量人口流入城市，一些地方“城市病”的問(wèn)題日益突出，城市服務(wù)管理水平成為城市發(fā)展的瓶頸因素。

徐紹史表示，一些城市空間無(wú)序開(kāi)發(fā)、人口過(guò)度集聚，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，交通擁堵問(wèn)題嚴(yán)重，食品藥品等公共安全事件頻發(fā)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運(yùn)行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部等外來(lái)人口聚集區(qū)人居環(huán)境較差，這些問(wèn)題都成為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的制約因素。

除了人的因素，土地也是城鎮(zhèn)化中的關(guān)鍵要素。“一些城市‘?dāng)偞箫灐綌U(kuò)張，脫離實(shí)際建設(shè)寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，新城新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過(guò)多，建成區(qū)人口密度偏低，耕地減少過(guò)多過(guò)快。這不僅浪費(fèi)了大量土地資源，也威脅到國(guó)家糧食安全。”徐紹史表示，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)用地粗放低效，城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，增加了經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境成本。

全面放開(kāi)小城市落戶(hù)

“我國(guó)城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對(duì)短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的，這決定了必須從基本國(guó)情出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。”徐紹史表示，要全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，首先就要以人口城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)。與此同時(shí)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，還必須堅(jiān)持公平共享，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使全體居民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

“堅(jiān)持合理布局，科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；堅(jiān)持產(chǎn)城融合，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大；堅(jiān)持集約低碳，提高現(xiàn)有空間利用效率，推進(jìn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展；堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；堅(jiān)持制度創(chuàng)新，更好地發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)和政府引導(dǎo)作用，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)。”徐紹史表示，接下來(lái)，國(guó)務(wù)院將圍繞四大戰(zhàn)略重點(diǎn)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展：

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。統(tǒng)籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，逐步放寬大城市落戶(hù)條件，合理設(shè)定特大城市落戶(hù)條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

優(yōu)化城市化布局和形態(tài)。優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，用綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息化網(wǎng)絡(luò)把大中小城市和小城鎮(zhèn)連接起來(lái)，強(qiáng)化中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能。

提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌中心城區(qū)改造和新城新區(qū)建設(shè)，有效預(yù)防和治理“城市病”。完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市管理方式，提升城市社會(huì)管理水平。

推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化。完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源均衡配置。

“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，需要著力加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重要領(lǐng)域的體制機(jī)制改革。”徐紹史說(shuō)。