環境資源產權有效性的制度分析

作者簡介：黃萬華（1975-），男，湖北大悟人，武漢工程大學管理學院副教授，經濟學博士，研究方向：公共經濟學與環境資源經濟；劉渝（1981-），女，武漢人，武漢工程大學管理學院副教授，管理學博士，研究方向：農業經濟管理。

基金項目：教育部人文社科基金項目，項目編號：10YJC790178。

摘要：一般就產權的制度效率而言，私有產權優于公有產權，但這并不意味著公有產權就一定是低效的制度安排。環境資源的公共物品特征決定了多數環境資源需設定為公有產權，提高環境資源公有產權的配置效率，實現有效的環境治理，是構建資源節約、環境友好型社會面臨的緊迫問題。通過對環境資源公有產權在政府間多重委托代理關系及其行使展開制度分析，本文探討了影響環境資源產權有效性的因素，并提出了保障環境資源公有產權有效性的對策建議。

關鍵詞：委托代理；環境資源產權；制度分析

中圖分類號：F0621文獻標識碼：A

長期以來，我國環境資源開發、利用的低效既破壞了生態環境，也惡化了區域環境質量，如何尋找有效的環境治理對策，以構建資源節約、環境友好型社會，一直是中國經濟社會發展過程的難題之一。根據產權經濟學理論，產權安排是決定資源配置效率的決定因素。環境資源稀缺程度的不斷提高，以及由此產生的環境資源的分配與利用問題，需要利用產權理論去解決這些現實問題。因此，對環境資源開發、利用效率的研究無疑需要對環境資源的產權安排展開探討。由于受思想觀念的束縛，我國往往將環境資源公有產權的研究視為“禁區”。從已有的文獻資料看，學界較少利用制度分析的方法對環境資源公有產權展開深入的研究。我國部分地方多年來對環境資源近乎掠奪式的開發，導致生態系統受到破壞、區域環境質量惡化的嚴峻現實，已說明單純從技術、政策層面不足以有效遏制環境資源的破壞與浪費。這就需要重新審視我國的環境資源產權制度及其運行的制度環境，從制度層面尋找治理對策。

一般就產權制度效率而言，私有產權比公有產權更有效率，但這并不意味著公有產權就一定是低效的制度安排。只要與公有產權相配套的制度基礎比較完備，公有產權的制度設計也可以達到高效率目標。因此，公有產權是否有效取決于與之相配套的制度基礎完備是否。產權制度安排與產權制度運作是兩個不同的概念，法律體系僅界定產權的初始狀態， 但產權在經濟運行中具體怎樣運用，法律體系是不能預先設定的。本文公有產權的有效性不是指公有產權這種全民所有的法定占有形式的有效性，而是指公有產權的運作方式，或具體實行方式的效率與實現政策目標的程度。公有產權的有效性是依賴于一系列的制度條件，就環境資源產權而言，在不同的制度環境下，其公有產權的有效性是不同的。

一、我國環境資源產權的委托代理關系

（一）委托代理的相關理論

委托代理關系是隨著生產大發展和規模化大生產的出現而產生的，由于委托人與代理人的效用函數不一樣，委托人在委托代理關系當中追求的是自己的財富最大化，而代理人追求的是自己的工資津貼收入、奢侈消費和閑暇時間等個人利益的最大化，這必然導致兩者的利益互相沖突。在沒有有效的激勵約束機制安排下，代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。委托代理理論試圖通過建立經濟模型，主要解決這樣一類問題[1]：委托人想使代理人按照委托人的利益選擇行動，但委托人不能直接觀測到代理人選擇了什么樣的行動，能觀測到的只是由代理人的行動與其他的外生的隨機因素共同決定的一些變量，因而充其量只是代理人行動的不完信息。委托人的問題是如何根據這些觀測到的信息來獎懲代理人，以激勵其選擇對委托人最有利的行動。因此，只要存在信息不對稱，不管是經濟領域，還是社會領域，都普遍存在委托代理問題。在利益相沖突和信息不對稱的條件下，委托代理理論的中心任務是研究委托人如何設計最優契約激勵代理人。由于我國環境資源公有產權是由政府來行使的，是通過不同層級政府之間授權實現的，可以運用委托代理理論分析我國環境資源公有產權的運行效率。

（二）環境資源產權的委托代理關系

所有權安排是產權制度安排的核心，環境資源的公共物品特征與正的外部效應，決定了在產權歸屬上將環境資源界定為公有產權是較合理的。我國憲法規定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地灘涂除外”，我國的各種礦藏和水流全部屬于國家所有，而森林、草原等其他資源則不完全是國家所有，也有一部分存在集體所有，“在對資源性資產管理上，我國實行的是國家所有的基本模式，即國家作為出資者，在經營單位中按照明晰的產權關系依法取得經營權、收益權、處置權等，按照市場經濟的市場運行規律經營其資產”[2]。

我國環境資源公有產權的國家管理模式，決定了我國公有產權的環境資源的管理、開發、利用中存在多層委托代理關系。“對社會來說，社會與國家之間的委托是一種法定和全權委托， 國家所有權和社會或全民所有權基本上是等價的， 國家是一個產權代理機構”[3]。我國的自然資源屬于全民所有，由國家代為管理，但國家是個抽象的主體，自然資源的國家管理實際是由國務院的政府職能部門管理。國務院職能部門與地方各級政府職能部門之間的對口垂直管理關系，使國務院將有關自然資源管理權分解，委托中央政府各職能部門和各級地方政府管理自然資源，中央政府各部門和各級地方政府不可能完全控制和直接管理這些自然資源，必須將一些管理權限委托給下級政府來對自然資源進行直接管理。各級政府通過授權給相應的國有資源資產管理公司，由其代為管理。通過縱向上各級政府之間對自然資源管理權的層層委托代理，與橫向上地方政府對自然資源管理權的“分攤”，導致表面上自然資源有明確的產權主體，但實質上國有產權被虛置或弱化了；表面上人人都擁有自然資源的所有權，實際上人人都不擁有其所有權。因此，自然資源所有權的層層委托代理行使，造成我國自然資源的所有權被層層分割為各級政府所擁有。

二、我國環境資源產權有效性的制度分析

我國環境資源公有產權的有效性既取決于這種多層委托代理機制的效率，也與公有產權運行的相關制度環境有關。由于信息的不對稱導致初始委托人的目標與最終代理人的目標不一致，整個代理鏈條存在高昂的代理成本，以及底層委托代理關系的設租與尋租等腐敗。政府間委托代理鏈條越長、信息不對稱越嚴重，中央政府與基層政府目標差異越大。就作為委托人與代理人雙重角色的各級政府部門而言，其目標并不一定是整個社會福利極大化，地方政府可能會追求并實現其自身的目標，層級越低的政府越有可能傾向實現自身的目標或利益，而不是全社會福利極大化的目標。

根據社會契約論的觀點，委托代理關系實質就是一種契約關系，社會大眾與政府之間的委托代理關系是一種政治契約關系。如果要求自然資源公有產權運行有效，作為初始委托人的社會大眾必須是可以作為契約的一方來談判、簽約， 行使契約規定的權利， 履行契約規定的義務。但是，作為一個整體的全體民眾，盡管是環境資源在法律上的最終所有者， 同時也是環境資源公有產權運行代理鏈條中的初始委托人，由于較高的組織成本與“搭便車”動機的存在，社會民眾無法組織起來與其初始代理人談判、訂立契約。即使作為一個整體的社會民眾可以推選自己的一個代表，但也無法將社會大眾的個人偏好匯總為社會偏好，而且這一匯總的社會偏好也無法準確表達。所以，初始委托人不可能獲取環境資源公有產權的剩余索取權，社會大眾也就沒有動力去監督環境資源的開發與利用。

就社會公眾與政府之間形成的第一層委托代理關系而言，作為初始委托人的代理人，政府具有不可替代性和壟斷性，社會公眾無法退出與作為代理人的政府之間的委托關系，也不可能對代理人構成有效的“選擇威脅”。由于政府較少受到作為代理人制約，委托人的目標實現有可能受到偏離。我國的自然資源由國家代為經營、管理過程中形成多層級的委托代理關系，是一種政府間的行政上下級關系，委托人和代理人都因為上下級的行政隸屬關系而無法相互選擇進入或退出，致使每一層委托代理關系都會產生機會主義行為，相互間不能形成對對方的穩定行為預期；每一級代理人會利用其行政身份， 努力追求其政府自身收益的最大化， 并不能滿足委托人的剩余索取權的實現；每一級委托人對其代理人的激勵與約束主要是從“政績”角度要求， 而不是從實現環境資源的生態效應與社會福利最大化方面的考慮。

另外，公有產權發揮作用的制度基礎建設滯后，自然資源公有產權的全民所有演變為實際政府擁有所有權，進而導致環境資源開發利用效率低下。很多自然資源的開發片面追求經濟效益，而忽略了自然資源的生態效益與社會效益。“自然資源繼續沿用傳統的‘誰開發、誰所有、誰受益’的管理模式，形成了無償、低價、無序開發利用的狀況，國家的所有者權益得不到充分的保障，造成國有自然資源的低效率利用和國有資源資產流失嚴重”[4]。所以，“環境資源公有產權隱喻政府對環境資源產權的轉讓、使用實行政府管制的必要”[5]。與市場機制相比，政府管制有效的假設前提是政府可以解決信息不對稱問題，并且管制成本較低。但是，政府不能擁有自身利益，否則會出現管制失靈。由于這些假定在現實中并不完全成立，致使政府管制并不總是有效的；政府對行使環境資源公有產權的管制也會出現腐敗，從而導致環境資源公有產權運行出現低效或失靈。我國一些地方政府低價轉讓資源的開采使用權，資源的開采使用權價格中并沒有包括生態環境修復成本，這種資源使用權的低價轉讓反映的是官商勾結、利益輸送與轉讓等各種腐敗現象[6]。環境資源使用權的低價轉讓使資源開采獲取的收益歸企業所有，而環境破壞、水土流失、環境污染等生態環境成本與損失由整個社會承擔，導致環境資源的使用與收益不對稱、利益與責任不對稱。所以，我國自然資源公有產權是在現有的制度環境下低效的。

三、保障環境資源產權有效的制度構建

我國環境資源公有產權的失效，除了與其自身的產權結構有關、產權市場發育不完善外，公有產權委托代理運行的制度基礎不完善，也是影響公有產權有效性的重要因素。為改善我國環境資源產權制度的運行效率，以促進環境資源有效開發、合理利用、保護環境資源，在相關制度建設方面需要通過頂層設計，完善我國環境資源公有產權委托代理行使的制度基礎。在宏觀制度環境方面，通過在各層級政府間多重委托代理來行使環境資源公有產權，能否保護環境、實現社會福利極大化，除了需要減少或消除各層級政府間代理成本，設計委托人與代理人目標相一致的責任與風險共擔、激勵與約束相容的機制外，主要依賴于憲政、投票機制與退出機制等制度條件。

（一）憲政秩序

從某種意義上說，環境資源公有產權的失效就是約束政府規則的失效。要保證環境資源公有產權的有效性，需要通過制度途徑制約政府在環境資源公有產權的委托代理代使過程中的自利行為。如果沒有憲政，政府的行政權不受制約，行政權既可以剝奪私人產權，也可將很容易侵吞公有產權，甚至將公有產權轉變為部分人所有的危險。憲政要求限制政府的權力，界定政府權力邊界，防止政府利用行政權力為政府或私人牟利。在產權領域，憲政秩序的缺乏最嚴重的可能后果是私有產權不受保護，政府隨意將私有產權轉為公有產權；甚至在公有產權的外衣下，公有產權最后演變為特權階層所有，形成強政府弱社會的格局。所以，建構憲政秩序是保障我國環境資源公有產權制度有效運行不可缺乏的重要制度條件。

（二）投票機制

投票機制是社會大眾通過用手投票表達民意，要求政府官員的任命與晉升受到民意的約束，對政府及官員的行為實施監督，用民眾的權利制約政府的行政權力，塑造對下而不是對上的責任機制。環境資源公有產權制度是通過政府間的委托代理來實施的，政府間委托代理的實施機制能否有效，能否真正實現生態效益，實現社會福利極大化的目標，在很大程度上取決于政府行為多大程度上受到民眾權利的制約，官員對下負責的責任機制健全與否。政府的行為目標并不總是與社會所期冀的目標相一致，投票機制是影響二者能否一致的重要因素。投票機制不完善導致的權利表達機制與權利制約機制低效，最終會出現社會福利最大化的目標被統治者租金最大化的目標所取代。環境資源公共物品與正的外部效應特點決定了我國的自然資源實現全民所有的公有產權制度，而這種公有產權制度是由政府間多層次的委托代理來實施的。因此，我國自然資源的能否高效開發與利用，維護生態環境效益，實現社會福利極大化的目標，通過健全投票機制，建立政府對下負責的責任機制與對政府權力的有效制約機制等，無疑也是一個重要的影響因素。

（三）退出機制

退出機制是居民通過根據所在地政府提供的公共服務質量與稅負等因素，自由遷徙選擇居住地。通過退出機制使地方政府之間產生競爭，對政府施以競爭壓力。所以，退出機制的實質是“用腳投票”。自然資源公有產權制度在具體的運行過程中，如果某一區域環境破壞、環境質量下降，居民可以遷出來促使地方政府以生態環境效益為重，減少環境資源公有產權的委托代理行使過程中的機會主義與利己動機。西方發達國家國家實行的退出機制，形成了對地方政府的競爭壓力，從而促使地方政府對選民負責、保護生態，為選民提供優良的環境質量，充分說明退出機制對保障環境資源公有產權制度有效的作用。除此之外，完善的法制也是影響環境資源公有產權制度，通過委托代理有效運行的重要因素。

參考文獻：

[1]張維迎.博弈論與信息經濟學[M].上海：人海三聯出版社，2005：239.

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[3]吳幼喜.公有產權雙重委托-代理關系及其實現[J].廈門大學學報（哲社版），1995（4）.

[4]姜仁良.我國自然資源產權制度的改革路徑[J].開放導報，2010（10）.

[5]H·科爾.污染與財產權：環境保護的所有權制度比較[M].嚴福厚，譯.北京：北京大學出版社，2009：32.

[6]蔡紹洪，陳勝男.低碳經濟約束與西部地區資源型產業發展[J].商業研究，2012（5）：140-145.

（責任編輯：關立新）