上海自貿試驗區：制度創新是核心 政府放權促活力

自8月22日國務院正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱“上海自貿試驗區”）后，整個9月，上海自貿試驗區的推進引發了各界關注和廣泛期待。

據目前公布的方案，上海自貿試驗區涵蓋外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和浦東機場綜合保稅區等四個海關特殊監管區，總面積28.78平方公里。上海自貿試驗區總體方案的主要內容包括：進一步深化改革、加快政府職能轉變、積極探索投資管理模式創新、擴大服務業開放、加快轉變貿易發展方式、深化金融領域的開放創新、建立與上海自貿試驗區相適應的監管制度環境等。9月底，試驗區將正式掛牌。

為何選擇上海

事實上并非只有上海對自貿區的建設充滿期待。有媒體報道，2005年后，上海、深圳、天津等地陸續向國務院及各部委提交了保稅區向自由貿易（園）區轉型的建議，之后國家發改委、國務院發展研究中心也對這些地區進行過調研。但最終，經過反復斟酌，上海先行。

從上海自貿區涵蓋的范圍來看，區域內的四個海關特殊監管區：外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和浦東機場綜合保稅區，也正是目前上海綜合保稅區的統管范圍，而其中，外高橋保稅區與洋山保稅港區分別是全國第一個保稅區和第一個保稅港區。

據上海口岸服務辦公布的數據顯示，2012年，上海口岸外貿貨物吞吐量累計達3.6億噸，同比增長5.9%，上海港繼續保持貨物和集裝箱吞吐量世界第一大港地位；外高橋港區完成1536萬標準箱，連續八年蟬聯全國國際船舶吞吐量最高的港區。且已經在推進海關特殊監管區域融資租賃、期貨保稅交割和倉單質押以及保稅船舶登記等新型業務發展；試點建立自由貿易園區相關配套措施。數據表明經過長期發展，上海綜合保稅區已逐漸形成了“立足上海、服務全國”的模式，因而在此基礎上向自由貿易區轉型將對上海的貿易發展產生積極作用。

但也有專家指出，自1990年國家首個保稅區在上海外高橋設立至今，在20余年的發展中，保稅區因為缺乏全國統一的立法或管理條例，海關監管也相對復雜，在外匯管理、貨物進出港監管、轉口貿易等方面存在較多限制，區內大量存在著內貿公司，未能真正發揮其“境內關外”自由貿易的作用。保稅區的地理范圍有限，功能也不及自由貿易區完善，因而向自由貿易區轉型的另一層意義則在于取長補短。

與此同時，近年來上海將建設“四個中心”作為經濟發展目標。在綜合保稅區基礎上申請自貿區被上海寄予厚望。此前，上海綜合保稅區曾被定位為“上海國際航運中心的核心區域、國際貿易中心的重要載體、國際金融中心的新突破點”。

“上海自貿區方案獲得國家批準，其實也是中央支持上海建設成為國際金融中心等四大中心的組成部分。”對外經濟貿易大學中國WTO研究院院長張漢林表示。

9月9日，國務院總理李克強在英國《金融時報》發表了署名文章《中國將給世界傳遞持續發展的訊息》。文章中他明確指明了上海自貿試驗區的重要意義。李克強指出，中國將繼續支持WTO多哈回合談判進程，推動與相關國家簽署雙邊自貿協議，打造中國-東盟自貿區升級版，不斷改善外商投資的公平和法制環境。我們將積極探索擴大開放的新辦法，在上海設立自貿區試驗區就是一個重要嘗試。

而此前國務院在給上海的批復中也明確要求，上海自由貿易試驗區要形成“可復制、可推廣的經驗”。國務院發展研究中心黨組成員、辦公廳主任隆國強表示，“為什么叫中國（上海）自由貿易試驗區？是因為試驗區要著眼于全國發展和新一輪改革開放。”

對這一看法，商務部研究院國際市場研究部副主任白明表示認同。他認為，上海自貿試驗區正式獲批的意義不亞于深圳經濟特區和上海浦東新區的成立，“從李克強總理在3月底基層考察時鼓勵支持上海積極大膽探索到如今的正式獲批，體現的正是新一屆政府用開放擴大內需，用開放形成倒逼機制，用開放促進新一輪改革的思路。從“試驗田”的說法可以看出，上海自貿區無疑將產生一定的示范和帶動意義，可以預見下一步出臺的部分配套政策將具有一定的可復制性和可推廣性。”

財經評論人泉水泱認為，“上海自貿區”并非上海原有四個自貿區的簡單歸并，更不是面積的簡單擴容，而是賦于了全新的時代內涵。原因有兩點，一是全世界現有的自由貿易區都系傳統型的自貿區；二是由全球金融危機倒逼而催生的全球經貿新格局，尤其是經濟結構調整刺激服務貿易的大發展，客觀上要求對傳統自貿區實施創新。否則，“上海自貿區”就無須戴上“中國”之頭套，也不必拖個“試驗區”之尾巴。在他看來，剛組建的“上海自貿區”不但在國內是“新”的，在國際上也是“新”的，所以必須在“試驗”中逐步而穩妥地推進。

重制度創新非政策優惠

那么，上海自貿試驗區的“新”體現在哪呢？值得注意的是，上海市委書記韓正多次向外界重申上海自貿試驗區“核心是制度創新，而不是政策優惠。”

上海社會科學院世界經濟研究所所長、研究員張幼文表示，這意味著今后上海自貿試驗區的突破點主要體現在“制度紅利”上。

有專家認為，“制度創新”、“制度紅利”最根本的表現就是進一步思考，政府如何管理市場、服務于市場。其中最大的核心問題就是推進審批制的改革，這涉及對政府管理內容、政府與市場之間關系的進一步厘清，以及如何提高政府相關服務的透明度、便捷性。這不僅是上海自貿試驗區需要解決的問題，也是我國經濟發展轉型升級避不開的問題。

從目前公布的總體方案看，和國內各類保稅區不同的是，自由貿易區的最大特色是“境內關外”的海關特殊監管制度。海關特殊監管制度在提高貿易便利化水平的過程中起著至關重要的作用。據悉，目前我國的海關特殊監管區已有約110個，但這些區域實行的仍是“境內關內”政策，而國際通行的自由貿易區則實行“境內關外”政策，即“一線放開，二線管住”。

所謂 “一線”，是指自由貿易區與國境外的通道口，“二線”，則是指自由貿易區與海關境內的通道口。“一線放開”是指境外的貨物可以自由地、不受海關監管地自由進入自由貿易區，自由貿易區內的貨物也可以自由地、不受海關監管地自由運出境外；“二線管住”，是指貨物從自由貿易區進入國內非自由貿易區、或貨物從國內非自由貿易區進入自由貿易區時，海關必須依據本國海關法的規定，征收相應的稅收。

有專家表示，在上海自貿試驗區內將按照“一線逐步徹底放開，二線高效管住，區內自由流動”的要求，對現行的一線進境貨物“先申報、后入區”的海關監管模式進行改革，允許企業“先入區，再申報”，這將最大限度地提升一線進出境便利程度和物流效率。

在試驗區總體方案中，除提高貿易便利化水平外，積極探索投資管理模式創新是外界關注的又一焦點。上海WTO事務咨詢中心總裁、上海市政府參事室主任王新奎參與了此次上海自貿試驗區的總體方案設計，他表示以“負面清單”為核心的投資準入管理體制改革是重要突破口，這和目前國內的行政審批制度改革方向是一致的。

目前，傳統自貿區內的自由貿易主要實行“正面清單管理”，即規定企業“只能做什么”，而 “負面清單”實際上是定出一個投資領域的“黑名單”，僅限定企業“不能做什么”。在這個名單之外，“法無禁止即可為”。相比現行的投資審批制度，這種“放權”將極大提升企業的投資自由度。

從企業實際操作來看，繁瑣的審批制度將大大限制企業的經營活力。有數據表明，截至今年上半年，全球跨國公司500強在上海建立公司總部或大區總部的已不下400家。不過，它們中的絕大多數是“行政總部”而非“結算總部”。但是能為上海帶來真金白銀，形成“總部經濟”的卻是“結算總部”。

曾有跨國公司高管表示，中國能吸引那么多的跨國公司地區總部，主要原因是中國的市場非常大，但若是就經商環境而言，包括上海在內的中國一線城市，離新加坡等競爭對手仍有相當大的距離。他希望中國的地方政府能盡快擺脫以優惠政策來招商引資的舊思維，取而代之的是提供高效透明的行政服務。

對此，王新奎指出，過去政府把行政審批當作宏觀調控的有效手段，打著這個旗號的審批手段無處不在、無孔不入。由此至少帶來三個方面的嚴重問題：資源錯配，誰拿到政府批條，誰就容易獲得銀行貸款；宏觀調控邊際效率下滑，很多過剩產能其實是“批”出來的；還有權力尋租、腐敗頻發等。“可以說，傳統的審批制已成為中國經濟轉型升級的攔路虎。”

對探索負面清單管理也有人提出質疑，政府的“放權”會否“失控”？對此，王新奎表示，“負面清單不是說不管，它后面的監管應該非常強，就是剛出現的新行業，也有辦法監管。試驗區設立后，一定要注重監管能力的提高。只有事后監管有信心了，很多事前審批才能取消。”

他認為，設立上海自貿區是一場令人興奮的試驗，對中國經濟轉型升級和對外開放、促進改革都有推進作用，但改革中將可能出現的一些潛在風險或者問題需要引起重視。改革創新考驗著監管智慧，而風險防控又是關鍵所在。他希望政府部門、企業及專家學者，一起探討體制和環境如何突破，做試驗區的參與者和推動者。

新聞鏈接

外高橋增發募資27億投建自貿區

自8月22日國務院正式批準設立上海自貿試驗區以來，A股上海本地公司受到資金熱捧。上海自貿板塊整體漲幅已超30%，多只個股上演過6連漲停、8連漲停，其中作為試驗區開發主體中唯一上市公司的上海外高橋保稅區開發股份有限公司（600648.SH，下稱外高橋）已達到12連漲停。

8月29日晚外高橋發布公告稱，其將以不低于每股13.2元的發行價格，向特定對象非公開發行合計不少于1億股不超過2.67億股的股票，募集資金凈額不超過27億元人民幣。

此次募集的資金有6億用于補充流動資金，其余21億將用于上海自貿區一期建設項目。一期建設項目包括跨國公司地區總部平臺、亞太分撥中心平臺、專業物流平臺、高端現代服務業平臺以及功能性貿易平臺五大平臺，共30個子項目。

據外高橋方面表示，此次募集資金將加速推進自貿區試點進程，作為自貿試驗區核心區域，外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區的獨家開發商、營運商、服務商，公司承擔了特殊而重大的歷史使命。