麥積山風景名勝區旅游管理體制現狀及對策分析

[摘要]麥積山石窟是甘肅對外宣傳的旅游名片之一。長期以來，受管理體制的制約，未能發展成類似敦煌莫高窟那樣的國內外知名景點。要突破這一瓶頸，唯有解放思想、轉變觀念，抓住申報絲綢之路世界文化遺產和建設文化大省的契機，將景區內各單位重新整合成一個具有地方政府職能的機構，以文物保護管理為核心，做好旅游接待、宣傳展示和文化產業開發等具體工作。

[關鍵詞]麥積山石窟；旅游管理；管理體制；文化產業

[中圖分類號]F592.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-3115（2013）20-0052-04

麥積山石窟是我國早期著名四大石窟之一，它以奇特的山勢造型、優美的自然風光、雄渾的洞窟建筑、精湛的雕塑技藝、精美的壁畫藝術而蜚聲海內外，被譽為“東方雕塑館”。以麥積山石窟為核心的天水麥積山風景名勝區不僅是天水旅游的龍頭，也是甘肅旅游對外宣傳展示的重要窗口之一。特別是20世紀90年代以來，隨著麥積山石窟知名度的不斷提高、當地交通條件的改善，天水旅游業迎來了前所未有的歷史機遇，麥積山也成為海內外游客天水之行中重要的旅游目的地之一。經過近30年的建設，麥積山風景名勝區的旅游服務設施、道路交通狀況、餐飲住宿條件、接待展示水平等軟硬件設施都有了很大改善，相應的管理能力和水平也有一定提高。但是隨著人民生活水平的不斷提升、游客維權意識的增強，他們對旅游品質服務的要求也日益提高，這就對景區的旅游管理提出了新的要求。

一、景區管理機制的形成與改革進程

麥積山石窟維修加固工程竣工以前，景區內只有麥積山文物保管所和麥積林場后崖溝工區兩家單位。麥積山文物保管所隸屬于甘肅省文化廳，主要負責麥積山石窟的保護管理工作。后崖溝工區隸屬于甘肅省林業廳下轄的小隴山林業實驗局，主要負責區段內次森林的改造和林木的扶育。1992年，甘肅省文物局成立后，麥積山文物保管所即歸其管轄。1986年，升格為麥積山石窟藝術研究所，除了繼續從事石窟保護管理工作外，更突出了文物研究以及對國內外游客的接待講解工作。后來后崖溝工區改建成植物園，1998年，升格為國家森林公園，主要職責是進行森林植被培育，建立科研試驗基地，滿足林業科學考察以及旅游觀光的需要。1982年，國務院將麥積山一帶公布為國家第一批重點風景名勝區。1984年，成立了麥積山風景名勝區管理局，由天水市人民政府管轄。這樣景區便有了三個單位。除此之外，在麥積山石窟保護范圍內，還散布著幾個自然行政村，村民主要以務農為主，近年來逐漸開始經商。

麥積山石窟自1984年開放至今30年來，也正是我國旅游業從初步發展走向大發展的階段。旅游業蓬勃興起，前來參觀、游覽的國內外游客顯著增多，年均20萬人次左右，且游客人數一直呈上漲趨勢。為加強管理，麥積山風景名勝區管理局對各景區景點實行統一管理，其中包括麥積山、仙人崖、石門景區和街子溫泉、曲溪等景點，對區內自然景觀進行保護和開發。為配合景區健康有序發展，保障游客權益，麥積區政府下屬的工商、稅務、公安等分支機構也開始陸續進駐麥積山景區，從而形成了多頭管理的格局。最早游客參觀時只需購買麥積山石窟門票；景區管理局成立后，開始出售景區門票；植物園建成后也出售門票。游客如果全部參觀麥積山景區就需買三次門票。2001年，隨著國家“五一”和“國慶”黃金周假期的實行，短時間內游客劇增，不斷的重復購票給多有不便，游客意見很大，時有投訴；同時，景區各單位之間也產生了矛盾，嚴重影響了麥積山和天水市的旅游形象。2005年6月，在甘肅省人民政府協調之下，甘肅省發改委、天水市人民政府、甘肅省林業廳、甘肅省文物局等相關主管部門經反復協商討論，最終成立了由天水市政府分管領導負責的麥積山風景名勝區管理委員會，開始實行麥積山景區內統一售票，三家按比例分成。其中麥積山石窟藝術研究所占門票總收入的57%，天水市麥積山風景名勝管理局占28%，麥積國家森林公園占15%。同時，每年從門票收入中提取3%～5%作為景區對外宣傳展示費用。這樣初步消除了游客因多次購票而產生的怨言，緩解了相關單位因收入利益分配而產生的矛盾。

二、新視野下景區管理模式存在的問題

麥積山風景區管委會的成立雖然緩解了景區內各單位之間的利益紛爭，但并未打破其原有的管理體制和管理模式，這給麥積山景區的健康有序發展埋下了隱患，具體表現在以下幾個方面。

（一）政出多門，違章、違法現象嚴重

麥積山風景名勝區地處山林地區，由于各種歷史原因，當地管理部門歷來執法不嚴，群眾法律意識淡薄。改革開放以來，國家各種法律法規已日趨完善，人們的法律意識也在不斷提高。自文物法規頒布實施后，人們保護文物的意識已大大增強；森林法頒布實施后，群眾“靠山吃山”的傳統習慣已逐步改變，亂砍亂伐現象得到遏制。但是景區內各單位都有自己的上級主管單位，政出多門，往往出現不顧法律法規隨心所欲的現象。比如10年前風景管理局興師動眾鑿通香積洞便是一例，為清除洞內行進的障礙，削掉了一些奇形怪狀的鐘乳石，殊為可惜。更為嚴重的是近年來對香積山頂的開發，嚴重破壞了生態環境。香積山頂原有寺院，早年廢棄，被林木覆蓋。現在林木被砍伐，山頂一片光禿禿，嚴重影響了景觀。此事經《中國文物報》、新華網等國內媒體報導，迫于輿論壓力才不得不停止施工，但香積山一帶植被的恢復尚需時日。再如甘肅林校在香積山下的大溝門前隨意建設實習點亦為一例，經文物部門多次勸阻無效，實屬無奈。這些都不利于景區開發建設健康有序發展。《甘肅省麥積山風景名勝區保護管理條例》是依據國家的法律法規制定的景區行為準則，應當堅持貫徹在景區建設的實際行動中。

（二）景區內缺乏統一規劃，導致重復建設，資金浪費嚴重

在總面積約215平方公里的麥積山風景名勝區內，文物、旅游、林業、宗教、村鎮諸多單位并存，公路、電力、電信、水利等相關介入單位都有本系統制定的管理和發展規劃，在有些方面互不銜接，其直接后果就是導致景區內建設項目重復。如風景管理局就在遠離麥積山石窟約2.5公里處的停車場建立起一個游客導游服務接待中心，但由于功能與設在麥積山廣場的接待中心重復，加之地理位置離石窟較遠，又缺乏相關管理人員，所以事與愿違，遠遠沒有達到最初的目的，現在只能改為他用，造成了資金浪費。又如按照文物法規，在重點保護區內任何單位不得私搭亂建，隨意改變景區原有自然風貌，但實際情況卻是景區內商業化現象比較嚴重，亂拆亂建現象普遍存在。許多農家樂建筑、商業建筑、管理建筑、宗教建筑等都帶有很大的隨意性，不符合文物保護方面的有關法規。由于它們在最初興建時大多數也都取得了相關行政部門的許可，有的有相關部門的審批手續，文物部門對此也無可奈何。電力、電信等部門在修建景區相關設施時，也是根據自身需要而定，基本上沒有考慮對整個景觀風貌的影響和破壞問題。當地政府在居民點規劃、搬遷、改造、安置過程中，沒有充分征求文物、景區管理等相關部門的意見，使新居民點距離核心景區過近，外觀設計等方面也存在一定問題，給景區管理、道路交通等都帶來許多麻煩。

隨著麥積山石窟申報世界文化遺產工作的展開，為了達到聯合國教科文組織世界文化遺產委員會的相關要求，地方政府又不得不花大氣力和巨額資金對景區內的不和諧建筑進行拆遷、改造。據不完全統計，景區內各單位投入的改造資金已達近億元，而且后續的居民安置、基礎設施建設、植被恢復、環境監測、保護管理等方面所需資金也是一筆不小的開支。所有這些，都直接影響了游客對麥積山的整體觀感，給景區開發建設帶來了不少困難。

（三）管理和建設方面各自為政，矛盾層出不窮

麥積山景區各單位在保護風景名勝的前提下，追求經濟利益是其主要目的。由于各單位或多或少存在本位主義，所以違章違約現象時有發生。統一售票只是減少了游客購票環節，但并未根本解決景區方面存在的問題，從長遠講，也不利于整個景區的健康有序發展。

這些單位除正式工作人員外，都有相當數量的臨時工作人員，保障這些人員的工資成為各單位考慮的主要問題之一。因此，除正常門票分成外，各單位都廣開門路增加收入，如開設畫店，開通觀光車，興建賓館、餐廳等，既服務游客，又增加收入，這也是必要的。但是景區管理局在門票統一分成外，又私售20元門票，這就違反了一票制的約定。景區售票

處設在距離石窟2.5公里處，是進入石窟的必經之道，由于誤導，有的游客不了解情況，只購買了20元的景區票，沒有買游覽通票，結果上不了石窟，自然產生怨憤。相比之下，麥積山石窟除省財政撥付的正常經費及門票分成收入外，基本上沒有額外收入，這也在一定程度上影響了職工參與景區建設和管理的積極性。

在每年旅游旺季，特別是“五一”、“國慶”、“中秋”等節假日期間，游客驟增，售票、餐飲、參觀、休息、乘車等相關設施常常無法滿足需求，經常引發各種矛盾，對麥積山景區形象造成許多不良影響。

（四）宣傳教育工作不夠，從業人員素質較差

景區人員的整體從業素質、敬業精神還有待于提高，服務意識的轉換還遠沒有到位，各種欺客、宰客、倒票等行為時有發生，屢禁不止。由于用人機制、管理方式、單位之間協調溝通等方面存在的問題，使這種現象難以在短時間內從根本上解決。隨著鄉村城鎮化和國家退耕還林政策的實施，景區內居民除外出打工、進城經商消化掉一部分勞動力外，留守景區的村民年老體弱者居多，文化程度不高，沒有太多的出路和就業渠道，只能是在景區就地擺攤設點，經營山區特產、地方小吃、旅游工藝品等，既難于管理，又有礙于景區正常的參觀游覽秩序。在景區對外宣傳展示方面，也存在同樣問題，由于彼此的上下級隸屬關系各異，工作中的側重點有別，這種現象導致大家既想從景區發展中受益，又不主動出資加大對外宣傳力度，始終無法形成合力，導致景區內最核心、最具價值的亮點沒有更好地展現出來，為海內外所熟知，自然也不能吸引更多的游客和旅游投資。

三、景區管理對策的探討與分析

從對麥積山風景名勝區管理模式的分析可以看出，管理機制和體制的多重式、交叉式結構直接引發了上述矛盾。要解決這些問題，應做好以下幾方面工作。

（一）各部門充分發揮自身優勢，為景區發展做貢獻

鑒于風景名勝區的特殊性質，區內部門多，牽涉范圍廣，每個部門都有其自身的行業特點和發展規律。因此，有效地建設、管理，可以發揮出“一加一大于二”的作用。如此方能促進整個景區的和諧發展，提高旅游服務質量，也可使景區內單位和居民在旅游業發展中受益。那么，如何協調景區內如此眾多單位、部門之間的關系，使景區內相關項目的建設管理依法進行？解決的途徑在于充分發揮地方政府相關部門的行政職能，管理協調好依法行政、依法建設的問題。

我國的法律體系由國家、省（區）、市（縣）三級政府的各級人民代表大會來制定，其中依據《中華人民共和國憲法》制定的國家級的法律具有最高權威性，也是地方各級人民政府制定相應法規條例的基礎和依據，更是政府各行政職能部門制定本地區、本行業、本部門各項發展規劃和建設藍圖的法律依據和實施保障。有鑒于此，在麥積山風景名勝區的建設和管理過程中，天水市人民代表大會和天水市人民政府法制辦公室應該充分發揮其相應的職能和作用，強化日常管理工作的執法督查職能。具體而言，首先，景區內任何地方性法規、條例的出臺要廣泛咨詢景區內各相關單位、部門和居民的意見，認真聽取相關利益群體的訴求，要兼顧到方方面面的切身利益，防止由此產生新的矛盾和問題。其次，相應的法規條例正式頒布實施后，不能僅停留在政府相關部門的檔案柜和紅頭文件中，要充分利用網絡、電視、廣播、報紙等各種新聞媒體向社會廣泛宣傳，使景區內相關的每個利益群體和個人都了解、掌握相關的法律法規知識，在日常的生產、生活中真正做到依法辦事、依法建設。再次，政府相關職能部門要充分發揮法律監督作用，定期或不定期開展法律監督、法律咨詢、執法檢查，日常工作中真正做到執法必嚴，違法必究，增強查處力度，使每個公民和法人主體真正產生對法律的敬畏，從根本上減少或避免各種違法、違章現象的發生。最后，在具體單位和部門發展規劃實施過程中，政府主管機構要發揮協調和管理職能。任何規劃的實施和出臺，都不能擅自做主，要依據國家的有關法規，結合實際情況，一定要有可操作性；不能脫離實際，閉門造車，隨便出臺規劃，其結果既花費了巨額資金，又無法達到預期效果。在涉及景區相關規劃的出臺過程中，政府和主管部門要加大調研力度，使規劃緊緊扣住景區文物保護和景區環境保護這兩條主線，凡是不符合這兩條原則的應不予審批和通過。這樣，才能有效解決景區建設中的混亂現象。

（二）樹立全局觀念，改變各取所需、各行其是的做法

在景區建設和管理方面，由于沒有全面執行發展規劃，而是我行我素，致使工作中往往出現偏差，這是無法回避的客觀事實。要解決這一問題，必須從現實情況出發，充分發揮地方政府相關部門在管理方面的職能，凡是涉及景區內的建設項目，在符合相關法律條文的基礎之上，充分發揮規劃、財政、金融、稅務等部門的作用。對設計不合理、建設脫離實際、規模體量過大、設施功能重復等項目，嚴格依照規劃不審批、財政不支持、銀行不貸款、稅費不減免的要求進行管理，使有限的資金真正用到該用的地

方。這樣就可以最大限度地避免景區的重復建設。

（三）借鑒外地經驗，建立統一的行政管理機構

風景名勝區多頭管理的問題，在全國各地普遍存在，特別是在自然與人文景觀融合的風景區中表現更為突出。比如江西廬山風景區，涉及三個縣、分別隸屬于中央、省、市、軍隊等幾十家景區內單位，行政和管理職能錯綜復雜，迄今為止仍未能很好解決。一些類似情況的景區經過十幾年探索，都摸索出了一套相應的管理辦法和解決對策，比如云南麗江、安徽黃山、四川九寨溝、浙江千島湖等許多國內風景名勝區也都是如此，尤其是洛陽龍門石窟的成功經驗，值得借鑒。

龍門石窟景區管理曾經也很混亂，由于發展經濟的短視，自上世紀80年代后期至90年代，近百處不協調的建筑把一個好端端的文化遺產搞得滿目瘡痍。借著申報世界文化遺產的東風，在河南省委、省人大、省政府的領導下，河南省文物局與洛陽市政府以及有關部門提出“破釜沉舟，背水一戰，志在必得，一次成功”的口號，為徹底整治龍門石窟文物保護區的環境，洛陽市投入了大量人力、物力、財力。2000年，龍門石窟順利列入《世界文化遺產名錄》。申遺成功后，河南文物主管部門和洛陽市政府有步驟地把戰果進一步地鞏固和深化。洛陽市先后理順了保護區的管理體制，為了避免車輛對石刻造成的污染和震動，投資并調整了保護區內的交通路線，豐富了景區內涵，修繕了附近古跡并形成完整的旅游環線。

在洛陽市政府的運作下，2004年，將景區內的龍門文物管理所、龍門風景管理局、香山公園、伊河管委會、龍門鎮政府、東山林業管理局、東山賓館等龍門石窟保護范圍內十余家單位統一整合為具有縣級行政職能的龍門研究院，并根據日常行政管理、文物保護研究、旅游接待服務、景區票務管理、對外宣傳展示、基礎設施維護、河道清淤養護、景區植被綠化、衛生管理、文化產業開發、文物安全執法、景區居民管理等景區內具體職能，設立了15個部門。這一區域也嚴格按照新的《龍門石窟保護管理規劃》實施，對保護區內與龍門石窟自然景觀不協調的各種旅游設施全部拆除或異地重建；所有交通、電力、電信、商業、餐飲、住宿、娛樂等景區配套服務設施，嚴格按照規劃建設和改造；花巨資搬遷了水泥廠、學校、居民住房等保護區內的無關建筑，并對原址進行恢復和綠化。通過體制改革，基本做到各司其職、各盡其責，使龍門景區內各單位的矛盾得以化解，多頭管理等諸多難題一掃而光。

這種打破原有管理體制的做法整合了原來各個單位之間的利益格局。從整體運行八年的情況看，效果非常明顯，不僅景區門票收入過億，而且整體景觀也有了脫胎換骨的變化。由于充足資金的保障，龍門石窟的保護和研究也邁上了一個新臺階，成立了被世界古遺址理事會和國家文物局認定的唯一的中國石質文物保護基地和國家重點實驗室；每年由文物出版社發行的《石窟寺研究》也成為宣傳和展示龍門石窟研究成果的重要窗口。而且龍門石窟申遺及改革的成功輻射了河南全省，還極大地提高了各地黨政領導對文物工作重要性的認識，帶動了洛陽以外地區的申遺工作。

通過對比分析，可以看出，麥積山景區在許多方面與龍門石窟有其相似性。正是由于體制多頭管理的問題，存在著天水市政府與省直部門在景區具體管理事務上的掣肘，使得當地政府不樂意在景區投入更多的人力、物力和財力，對其進行深度的開發和打造。同時，隸屬于不同機構和部門的景區單位之間，存在的矛盾一時難以解決，自然也就無法在現有基礎上將麥積山景區的事業做大做強。麥積山石窟這些年來整天被景區頭緒繁多的雜事所困擾，影響了文物的保護研究與管理，其他各項工作也受到了一定影響。無論是軟、硬件方面，麥積山景區都有許多工作要做，任重而道遠。如果有較好的相應對策出臺，公平公正透明，有的單位也就不會千方百計在門票收入分成以外做文章，而是將精力放在景區的建設和發展上，景區內單位收入不平衡的情況也將有所改變。景區內自然行政村的居民也會從政府發展旅游經濟、做大做強旅游市場的具體項目中得到妥善安置，從而享受到景區旅游業發展帶來的實惠。

綜上所述，若要徹底解決麥積山景區管理體制問題，就必須打破現存常規和條塊的制約，解放思想，拓寬視野，尋找差距，綜合治理，平衡各方關系，實行統一管理。這就需要成立一個具有獨立行政執法權力的機構，由政府出面，將麥積山景區重新整合為一個全新的、具有政府職能的部門，對麥積山景區統籌規劃，全面管理，扎扎實實開展景區工作。麥積山石窟的輝煌必將帶動景區事業的繁榮，景區的繁榮也能促進麥積山石窟文物工作的大發展。當下，應想盡一切辦法，有效保護并合理利用景區自然景觀和人文景觀，做大做強麥積山景區的事業，使其真正成為甘肅乃至中國的名副其實的旅游名片，從而為祖國的文化建設和經濟建設做出更大的貢獻。