高校管理工作法律性質分析

【摘 要】高校與學生間是一種復雜結構的法律關系，既有隸屬型法律關系，又含平權型法律關系。隸屬型法律關系中主體雙方的法律地位不平等。高校與學生之間的平權型法律關系不同于普通的民事關系，學生依然承擔認可和服從學校管束的義務。高等學校有權依據自定規則限制甚至剝奪學生的權利，甚至從根本上改變學生的法律地位。因此，高校與學生之間的關系，既不是普通的民事關系，也不是普通的行政關系，而是具有特別權力因素的公法關系。

【關鍵詞】高校管理；學生工作；特別權力關系

伴隨著高等教育改革的逐步深入，高校完善自身的建設勢必要求高校以與時俱進，依法循規開展學生管理工作。依法治校要求高校學生管理機構以國家的相關法律法規為基礎，建立健全高校學生管理規章制度體系，用以調整學生管理法律關系主體之間的權利義務關系，用民主法治的觀念構建合理的學生管理工作的權利結構形式和制約機制，調處學校與學生之間的各種矛盾，在大學生的學習、生活、社會活動等各個方面實現規范化、合法化、秩序化、民主化，使高校的指導、教育、管理、服務工作合法有序進行。由此理清學生與高校之間法律關系的屬性，對于依法保障學生權利，提高學生管理水平尤為重要。

關于高校與學生之間的法律關系，目前有以下幾種觀點：

一、民事法律關系說

這種觀點認為高校與學生之間屬于民事法律關系。其理由有二。

（1）根據我國民法的有關規定，高等學校是事業法人，是獨立的民事主體。為擺脫傳統體制對高校獨立民事主體資格的影響，根據我國民法的有關規定，高等學校是事業法人，是獨立的民事主體。為擺脫傳統體制對高校獨立民事主體資格的影響，1993年由中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》指出，“進行高等教育體制改革，主要是解決政府與高等學校、中央與地方、國家教委和中央各業務部門之間的關系，逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制。在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向者。

（2）根據WTO規則規定，教育服務和商務服務、通信服務、運輸服務等服務項目一樣，是12個服務貿易部門中的一個，根據世界貿易組織的規定，凡是收取學費，具有商業性質的教育活動都屬于教育服務貿易的范疇，事實上，我國高校對大學生收取學費已實行多年，而且，在人世時我國政府承諾，除黨校、軍校和警察學校等特殊教育以外，允許外資以合作辦學的方式投資我國高等教育，WTO規則屬國際法內容，我國承諾后必須遵守，所以，高等學校樹立教育服務的理念是入世的要求。

二、行政法律關系說

高校與學生之間的行政法律關系。高校作為事業單位，雖然不是國家行政機關，但能以自己的名義行使行政權力，因此高校應屬于法律授權的組織。依據我國行政法律法規的相關規定，這類組織的特點是：具有行政主體資格，能夠以自己的名義在法律授權范圍內行使行政權力；獲得行政權力必須以法律、法規的明文授權為依據；權力的獲得必須符合法定方式。因此高校作為法律授權的組織，僅能在法律、法規明文授權范圍內，對作為學生的行政相對人行使行政管理權。

目前，我國調整高校與在校生關系的法律規范主要有《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國學位管理條例》等一系列相關的行政法律法規。在這一法律關系中，高校因法律法規授權而行使行政管理權，學生作為當然的行政相對方則須服從學校有關教學計劃、學籍、學分等與教育教學相關的規章制度。這樣，高校與學生之間就形成了一種“特殊的行政法律關系”。該關系既不是內部行政關系而又與具有普遍效力的一般行政管理關系有所不同，可視為一種行政合同。

三、雙重法律關系說

認為學校與學生之間的法律關系是一種雙重關系，即部分為民事法律關系，部分為行政法律關系。教育教學管理與接受教育無疑是高校與學生間行為的主要內容，是行政法律關系。但由于高校建設、運行中的產業化方式和學生在校生活方式的日益多元化，高校開始以平等主體的身份從事一定行為，而這些行為經由民事法律調整，形成一種平權性法律關系——民事法律關系，這些法律關系包括：學生在學校住宿、就餐、購物時與高校之間發生的法律關系。而行政法律關系是因為學校基于法律授權而行使一定職權，在處理行政事務中與學生發生行政法律關系。但這些行政法律關系不能全部納入司法審查的范圍，否則將會妨礙學校正常的工作秩序，降低學校的權威，在這一行政法律關系中，只能部分排斥司法審查，部分通過司法途徑獲得救濟。

四、特別權力關系說

此觀點認為學校學生之間是區別與一般行政法律關系的特別權力關系。在理論支配下，學校與學生之間的關系是一種嚴重不平等關系，主要表現在：一是學生承擔各種義務的不確定性。即學校制定規章制度時，可以不顧上位法律的要求，直接限制或者剝奪學生的人身權、財產權或者其他權利。學校往往出于主觀的評價，在實現教育目的之內，可以為學生設定各種義務。二是學生權利受害的不可救濟性。對這種限制學生只能承受，不能或者很難獲得司法救濟，學校行為不接受司法的審查。

上述四種學說，各舉一端，各有其理，但亦各有其弊。民事法律關系說過分調強學生與高校之間的平權性，忽略了高校權限的來源、費用來源以及高校管理的屬性；一般行政法律關系說雖然認識到學校管理的高權屬性，但是對學校與學生之間關系的特殊性意識不夠。

我們認為，高校與學生間是一種復雜結構的法律關系，其中既包括隸屬型法律關系，又包括平權型法律關系。但隸屬型法律關系，即法律關系主體雙方的法律地位不平等是其主要特點。即使在高校與學生的平權型法律關系中，仍然不同于普通的民事關系，學生依然承擔認可和服從學校管束的義務。否則，高等學校有權依據自定規則限制甚至剝奪學生的權利，甚至從根本上改變學生的法律地位。因此，高校與學生之間的關系，既不是普通的民事關系，也不是普通的行政關系，而是具有特別權力因素的公法關系。在這種法律關系中，主體雙方的權利義務不完全對等。我國民法通則規定，民事主體的法律地位平等，在具體的法律關系中，他們同樣享有權利、承擔義務。高校與學生之間的關系，顯然不是這種平等主體間的平權型法律關系。高校作為履行特定職能的特定主體，依法享有在其特定職能范圍內自主判斷、自定規章、自主管理的特別權力。《教育法》、《高教法》和《普通高校學生管理規定》都明確規定了高校“依法自主辦學”和“按照章程自主管理”的權力。我國法律對于高校自主管理權的確認和維護，可以理解為法律對于高校作為一種公法人內部“特別權力關系”的確認和肯定。

特別權力關系是以德國為代表的大陸法系行政法學上的理論，它與一般行政法律關系即一般權力關系相對。這類法律關系有兩大特別之處，即不接受法律保留原則規范和不接受司法審查。雖我國法學理論中，并無明確的特別權力關系概念，但具有特別權力關系特征的管理關系卻在行政法律活動切實存在者，尤其是公法人的內部管理關系中。由于公法人內部行政關系所具有的特殊性，我國大陸行政法理論與實踐中，對于內部行政關系是否屬于行政關系，是否屬于行政法的調整對象存在著爭論。公法人內部特別權力關系不僅客觀存在，而且實際上受到我國現行法律、法規的維護。內部行政不接受司法審查。如《行政訴訟法》第12條規定，人民法院不受理關于行政機關對其工作人員的獎懲、任免等決定所提起的訴訟。再如，根據《教育法》，學生除依據其第42條第4項的規定，當“學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益”時，可“依法提起訴訟”外，在具有特別權力關系特征的學校管理關系中，亦缺少明確的司法救濟途徑。長期以來，高等學校基本上處在一種無訟的狀態下。人們一般習慣性地認為，高校對學生的獎懲（包括依校規開除學生）是高校當然的權力而毋庸置疑。

無論從理論上如何解釋和判斷它，這一現象正在不以某些人的意志為轉移地發生著變化卻是不容置疑的。我們不得不面對的一個問題是，隨著戰后法治原則的發展，大陸法系國家在其法律、法規和司法實踐中，逐漸對特別權力關系的內容與適用范圍加以規定、區分和限制，通過適用“法律保留原則”、“重要性理論”、“比例原則”、“正當程序原則”等等，摒棄特別權力關系排除司法審查與救濟的傳統觀念，對原有的特別權力關系理論加以揚棄和改造，使之符合現代法治精神。縱然有些學者提出特別權力關系名存實亡，但是，不得不承認的是，作為特殊行政管理需要的特別手段與方式，仍然在很多行政領域存在。特別權力關系仍然有其存在的正當性和必要性。而我國大陸的法律、法規，至今缺少對于特別權力關系內部相對人的明確的司法救濟途徑。田永案開辟了對教育領域公務法人（或稱公立教育機構特別法人）內部特別權力關系進行司法審查的先例。由此而引發的實踐反映和理論探討，已使我國高校與學生間的原有法律關系模式面臨前所未有的挑戰，亦給建立和完善高校管理的法律秩序提出了新的課題。

在我國正在逐步走向法治社會的今天，衡量高校學生管理工作好壞與成敗的標準，已不僅僅是管理效率的高低，同時還要看其能否實現對人的正當權益的維護和保障。這樣的價值導向才是完整的。保障和維護正當、合理的個體權益，是現代法治精神的核心內容。在高校學生管理工作中堅持法治精神，既需要完善的制度設計以形成必要的法律秩序，又需要在日常的學生管理工作中認知和貫徹法治理念。法律對于學校管理的深入程度，可能是一個長期爭論的話題，但法治精神和維護人的權利的意識，卻是高校學生管理工作不能不有的基本理念和價值觀，也是高校學生管理工作者不能不養成的基本意識。因此，在高校學生管理工作貫穿行政法的合法、合理性原則，同時正確理順高校與學生的關系至關重要。

參考文獻：

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[5]關于特別權力關系理論的發展可以參見毛雷爾著，高家偉譯：《行政法總論》，法律出版社，2001年版