生態文明制度建設:不看廣告，看療效

近日閉幕的十八屆三中全會上，生態文明建設再次被重點提及。全會提出，“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制。”話雖不長，但它所蘊含的內容依然令人揣摩和期待。

客觀來說，“劃定生態保護紅線”“實行生態補償制度”都不算新詞，2011年10月出臺的《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》就明確規定，國家要“在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線”。這次會議的亮點在于，它首次提出要這些舉措納入“制度建設”的范疇，正式上升到“國策”的高度。

從重視生態環保到十八大報告將“生態文明”單獨成篇，乃至今天重點提出“生態文明制度體系建設”，這無疑是黨和政府的生態認識、生態決心不斷提升的表現。當然，從另一方面來說，也是全社會所面臨的生態壓力、生態危機不斷升級的反映。近年來為公眾所熱議的“霧霾”“水污染”“土地污染”話題，它們早已不是一時一地的偶然事件，而是全國各地都要面臨的生態難題，從問題成因來說它們有相當的共性，因此迫切需要宏觀的、更有前瞻性的、更系統的防控措施，這就是制度建設的必要性。

制度建設首先要從立法角度進一步修正、明確我們的生態目標。雖然全社會的環保意識在逐年增強，相關部門也出臺了不少監管法規，但與此極不相稱的是，眾多行業專家均表示，全國的河流湖泊、地下水水質狀況仍然在惡化。除去監管不力，這其中首當其沖的還是生態指標缺失、生態目標不明晰、生態指標不科學的問題。比如我們對排污的監管，還停留在“總量控制”和“排污份額管理”，而無視于具體的水體環境在持續退化，這樣的“達標排放”反而成了生態惡化的遮羞布。生態文明制度建設無疑需要堵上這些法律條文上的漏洞，要制定更為科學的生態標準。

制度建設還需要將生態環境“末端治理”調整為“前端防控”。眾所周知，環境問題主要是由于經濟發展、人的活動所造成的。當前，末端治理雖然是緊迫的工作，但如果沒有源頭控制將會事倍功半。源頭控制要解決的深層問題是如何平衡生態保護與經濟發展的矛盾。這些年來，雖然各地口頭上表示重視環保，但往往是經濟發展指標的“緊箍咒”不摘，政府只能陽奉陰違。生態文明建設顯然需要從更高的層面，協調解決經濟和環保“左右手互搏”的問題。

筆者看到，全會報告中還提到了要改革生態環境保護管理體制。當前，有相當多的生態問題，比如河流治理、保護區管理，它需要協調多個市縣，甚至省級的農業、環保、市政、發改委等部門，現有的管理體制明顯力所不及，迫切需要創新管理機制，包括重新劃分監管資源、監管權限，解決地方保護主義問題。

引導公眾參與、強化社會監督也應該成為制度建設的重要內容。多年來的環保教訓是，如果沒有社會公眾的參與和監督，再嚴苛的生態紅線、再嚴密的監管措施也會大打折扣，生態治理也不會形成合力。當前，需要從制度上為公眾以及環保機構提供參與監督的渠道和方式，讓他們成為政府、企業之外的另一合法的環保主體。

當然，生態文明制度建設要成為一個體系，需要充實的內容還有很多。這個體系應當是開放的、成長的，它既能總結和利用已有的治理經驗，同時也著眼于創新的思路，比如通過市場的手段來解決生態資源配置的問題，通過各種生態稅費制度，引導全社會的生產和消費模式。

總之，未來究竟會出臺哪些具體措施來詮釋此次改革，還有待于觀望。馬克思說過，“一個實際行動勝過一打綱領”，中央提出的改革綱領當然令人振奮，但群眾最終擁護不擁護還是看實際效果，就像一句廣告語那樣：不看廣告，看療效。