明清“巡視”制度的異化與弊害

作為反腐者的“清潔劑”反而成了腐蝕劑。毫不夸張地說，明清巡按御史頂著特殊的光環，手握特殊的權杖，擁有特殊的威勢，是肥差中的肥差，讓他們不腐敗都難。

中國古代監察制度始建于秦漢，經過1500多年的發展，及至明清，達到了最完備的程度，也最具有帝國政治的特色。明清高度發展的監察制度為其政治運行起到過一些正面作用，但它產生的弊端也最為嚴重和顯著。

明清時期，在監察官這一貪腐大軍中，巡按御史更是劣跡昭著，聲名狼藉

從制度設計的初衷而言，中國古代歷朝設立嚴密而龐大、位重而職大的監察機關，賦予監察官員遠遠超過他們品級的巨大權力，是希望他們憑此而有效地糾察百官、防治腐敗。事實上，在這方面也收到了一定的成效，但是也帶來了一個嚴峻的問題，即監察官員因擁有過大的權力、凌人的威盛和特殊的地位而自身嚴重腐敗。作為反腐者的“清潔劑”反而成了腐蝕劑，“在我無瑕，方可律人”，統治者這種反復申明的訓諭只能成為美好的愿望。孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”明清御史的腐敗十分有力地驗證了這一條萬古不易的哲理。

明清對監察制度的重視前無古人，朝廷賦予監察官的權力遠超前代，但悲劇也因此而生，明清監察官貪墨成風，勢不可遏。在監察官這一貪腐大軍中，巡按御史更是劣跡昭著，聲名狼藉。根據有關法律的規定，御史外出巡按是“代天子巡狩”，其行事方式是“大事奏裁，小事立斷”，他們擁有廣泛的職責，其中最令地方官員害怕的是“舉劾”之權，舉則可以升職升級發財，劾則降級處分甚至鋃鐺入獄。所以毫不夸張地說，明清巡按御史頂著特殊的光環，手握特殊的權杖，擁有特殊的威勢，是肥差中的肥差，讓他們不腐敗都難。

明清巡按御史的腐敗首先表現為竭盡奢侈糜爛，大肆揮霍公款公物。地方官員為了“祈舉免劾”，對巡按御史總是百般討好，大獻殷勤。路跪送迎、結彩鋪氈、擂鼓放炮、盛宴招待、名物饋贈，這些是最起碼的規矩。明朝有一縣官為了特別討歡，竟以貂皮飾溺器，以茵褥鋪廁中，御史照樣“受而安之”。更有一些厚顏無恥的地方官員為了拍馬御史而竭盡卑躬屈膝之丑態。御史對地方官員是否殷勤獻媚也十分在意和計較，往往將其作為舉劾的一個重要因素。清代御史出巡也是百弊叢生，伍廷芳對此曾有痛切陳議：“既需給以盤川，又累地方之供應。所帶不法人役，時或狐假虎威，苛索抽豐，沿途騷擾，是為耗費病民之一害。”

明清巡按御史的腐敗更表現為公然索賄受賄。他們所到之處，頤指氣使，“有司公行賄賂，剝上媚下，有同貿易”。對于“民間疾苦不問一聲，邑政長短不談一語”。有關明清巡按御史的受賄貪贓，史不絕書，舉不勝舉。嘉靖末年，御史陳志先巡按江西，受賄“不下數萬”。天啟年間，崔呈秀巡按淮揚，對“地方大害”的強盜，“每名得賄三千金輒放”，對“地方大惡”的訪犯，“得賄千金輒放”。“不肖有司應劾者，反以賄得薦，不應薦者，多以賄薦。”這種明碼標價式的受賄招來民怨沸騰：“淮揚士民無不謂自來巡按御史，未嘗有呈秀之貪污者。”

清朝監察官員的貪腐也相當嚴重。如乾隆十三年，山東省遭受自然災害，出使查辦賑務的監察官及其家人、吏役等卻不顧“民食艱難”，借機勒索，加重了災民的負擔。嘉慶十三、十四年，御史廣興兩次出使山東審案，“擅作威福，贓使累累，聲名狼藉”，而與其一同前往的長官左都御史周延棟竟然聽之任之，其本人也是每日所費白銀十余兩。于是有民謠說：“周全天下事，廣聚世間財。”

目睹明清御史觸目驚心的貪腐之狀，似乎他們真是到了無法無天的地步。其實不然，天還是有的（皇權始終在他們的頭上），法也是有的，而且還很細密和嚴厲。明代《出巡事宜》等法律對御史出巡的方方面面都規定得明明白白，如不得泄露機密、不得私自出界、不得擅自離職、不得和買貨物和鋪張浪費、不得攜帶家屬和枉道回家、不得因私受謁等等，其中伙食標準是日廩五升，一菜一魚，交通工具先是騎驢，宣宗朝開始方可騎馬。御史與地方官員如何相見、如何對拜作揖等都有細文，這些規定多為清朝所繼承。尤其是《大明律》和《大清律》都規定，風憲官貪贓，比其余官加二等治罪，并且受贓的類型十分廣泛，包括受財、索財、借貸人財物、買賣多取價利、受贈送等。但是，法律規定得再明白、再嚴厲，御史們似乎視之具文，你做你的規定，我行我的腐敗。這里，我們看到一個發人深省的現象，專制集權有時表現得非常剛強暴虐，而有時又顯得十分軟弱無能。其中緣由，應該引起我們好好思索。

監察機關的工具性本質使其職能嚴重異化

中國古代監察機關的性質從一開始就被定為皇帝的“耳目之司”。明太祖在敕諭中反復重申：“風憲作朕耳目，任得其人，自無壅弊之患。”明成祖也說：“御史，朝廷耳目，非老成識體者不任。”清雍正也說：“科道乃朝廷耳目之官，所關甚大。”作為“耳目”，不能不聽從耳目主人的意旨；作為“耳目之司”，其本質就是皇帝御民御臣的工具。御史們彈奏可以不請示臺主或院主，甚至可以彈奏臺主或院主，但不能不聽命于皇帝。明代御史糾彈“皆承密旨”，出使時持有霜簡，回朝經赴御前面奏。尤其是涉及用人、賞罰、生殺等大事，御史們更不能越雷池一步，否則輕則遭到訓斥，重則被處懲罰，有清一代，此類事例經常可見。例如乾隆十一年，御史周禮奏請將戶部侍郎李元亮開缺守制，遭到高宗訓斥：“國家用人，朕心自有權斷，臣下不可意為進退。”嘉慶八年，給事中魯蘭枝為圖薩人命案上奏辯駁，仁宗極為惱怒，“生殺予奪大權，操之自上”，該科道官執簡而爭，“成何政體”！最后以“欲擅朝政”將其降三級調用。

明清監察機關的工具性、附庸性實質，不能不使監察職能發生異化。本來，朝廷設立監察制度的目的是彰善癉惡，激濁揚清，整肅腐敗，但實際上，監察制度淪為君主駕御臣民、強化君權的工具。我們可以清楚地看到，在“欽承宸斷”的體制下，監察官員對自己行為的選擇無非是以下三種：一是秉公執法，剛正直言；二是緘口默語，但求自保；三是揣摩上意，專事迎主。在三種選擇中，第一種必然是少數，第二種、第三種必然是多數。因為，在刑賞生殺悉由乾斷的政體下，秉公執法、剛正直言主要是其卓爾不群的個人素養和品德使然，而緘口默語和專事迎主則是體制使然。在明清，隨著專制體制的強化，雖然監察立法的完備超過以往各代，但監察官員的行為也消極蛻化到了十分嚴重的程度。在《大清會典事例》《欽定臺規》等法律文獻中，我們時時會看到皇帝對監察官員唯恐失言、危及身家性命而疏于監察的訓斥。有些監察官為應付考核，逃避怠工曠職之責，專挑無關痛癢之毛舉細故濫竽充數。嘉慶針對科道官相互推諉、隨同畫諾的頹廢之風，還特制“諫臣論”一篇，令所有科道官員每人照錄一遍，進行大學習、大討論，但仍難以收效。監察官工于心計、曲意迎主，更是比比皆是之官場現象。

明清御史淪為朋黨爭斗的工具

明清御史職能的異化，還有一個突出表現不能不說，這就是御史淪為朋黨爭斗的工具。朋黨之產生，或因皇權之需要，或因皇權之弱化，本質上都是皇權政治母體上的一個毒瘤，是皇權極端化滋生出的一個怪胎。不過，從根本上說，宦官干政和朋黨爭斗會使國祚不定，朝綱敗壞，是帝國政治的一大禍害。《欽定臺規》就明確規定：“結黨惡習誠朝廷之大患。”因此，明清法律都將糾彈大臣奸邪、小人構黨、擅作威福列為科道官的首要職責。實踐中，科道官糾彈朋黨的事例也屢見不鮮。但是，在很多時候（尤其是宦官干政和朋黨熾烈的時期）許多科道官都身陷其中，充當朋黨爭斗的槍手和工具，走向了御史正常職能的反面。

明英宗時，宦官劉瑾專權，在監察機關大肆安插親信黨羽，左都御史劉宇緊隨劉瑾，用嚴刑強迫御史屈服，都察院成為劉瑾專權的附庸。明熹宗年幼昏庸，魏忠賢閹黨乘機專權，許多科道官不顧名節，投于門下，雙方互為利用，狼狽為奸，“權珰報復，反借言官以伸；言官聲勢，反借權珰以重”。清統治者對明代朋黨記憶猶新，殷鑒不遠。然而在順治、康熙、乾隆等各朝都發生了激烈的黨爭，許多科道官也串通其間。如康熙時，左都御史王鴻緒與少詹事高士奇“植黨為奸”，招權納賄，給事中何楷等也“依附壞法”。乾隆年間，左副都御史仲永檀與大學士鄂爾泰家族“結黨營私，糾參不睦之人”。明清監察官淪為朋黨工具，既為朝廷所不允，更為民眾所切恨，極大地損害了監察官的社會形象和地位。

明清是權力一體化制度發展到極致的時期，它所產生的危害也決定了監察制度的命運

明清監察制度為什么會產生上述一系列的弊害和惡果？原因固然很多，但根源在于權力一體化的政治制度。所謂權力一體化，就橫向而言，國家所有權力統統屬于一個組織主體。中國古代權力傳遞以朝代更替為方式，一個朝代取代另一個朝代，就是奪取了江山，奪取了天下的一切，“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”。自然，國家所有的權力也就歸為一個組織主體，或劉家、或李家、或趙家等等，其他組織主體不得染指。這種朝代更替下的權力傳遞是一種“打包”式的繼受模式。就縱向而言，實行中央集權，地方沒有或幾乎很少有自治性的權力。明清是權力一體化制度發展到極致的時期，它所產生的危害和影響自然最為全面和深刻，也決定了監察制度的命運。

首先，權力一體化體制的重要特征是權力的整體性。在整體性之下，權力內部表現出極大的模糊性，權力與權力之間、職能與職能之間常常交叉、混融；同時，又會表現出多變性，擁有整體和統一權力的組織主體可根據自己的需要和意志而隨心所欲地支配權力和調整職能。所以，權力一體化體制下的內部權力和職能缺乏內在的穩定性機制。這樣，當擁有權力的組織主體為了強化監察而賦予其一系列權力時，就不可避免地會使監察職能與行政職能、監察職能與審判職能相混淆，并且干預行政和審判，擾亂正常的行政秩序和司法秩序。在此，我們可以得到一個深刻的啟發：權力一體化體制看起來權力非常整體和統一，但它先天地缺乏將內部權力科學合理分配的機制因子，很容易使各種權力與職能之間產生混融，造成行政、司法等秩序的混亂。

其次，權力一體化體制缺乏權力制約的內在機制。在權力一體化體制下，各部門、各機構和各人員的價值、利益和訴求在根本上是一致的，因而缺乏權力制約的內在動力，同時，他們也不可能獲得行使制約權的真正權力，因而缺乏權力制約的內在力量。權力一體化之下雖有分工，但這種分工主要是管理的需要，是擁有統一權力的組織主體對下屬的命令和指派。在缺乏權力制約的體制下，當一個機構或部門被賦予廣泛職責和巨大權力時，它就不可避免地陷入腐敗的境地。明清監察機關和監察官員因擁權過重而腐敗墮落，正是這種制度性規律的體現，明清兩朝在這方面有足夠的教訓。只有寓監察于權力制約的有機整體中，才是科學和行之有效的制度構建。

再次，權力一體化體制必然要求以最高權力為核心，所有權力都必須服從并服務于最高權力。就指導思想而言，明清監察制度奉行的是集權理論，所以，明清監察制度的職能雖然有懲治腐敗的一面，但根本上是為集權服務。

（作者系蘇州大學法學院教授、博導）