社會資本參與地方鐵路建設的領域和途徑

早在2004年，國家就開始提出鼓勵社會資本進入鐵路建設和運營領域，但由于鐵道部在業內的壟斷地位，進來的社會資本在經營決策上沒有實質性的話語權，一般線路盈利能力也較低，所以社會資本一直在投資鐵路的機遇面前徘徊。今年8月，國務院發布了《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，為社會資本參與地方鐵路建設增強了信心。《意見》提出，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權，鼓勵社會資本投資鐵路建設。在拓寬鐵路建設融資渠道方面，除了設立鐵路發展基金、創新鐵路債券之外，還鼓勵盤活鐵路用地資源，推行“以地養路”的開發模式，改革鐵路運價和建立鐵路公益性、政策性運輸補貼的制度，這些都為社會資本進入鐵路領域創造了絕佳的條件。

其實，在一些發達國家和地區，社會資本參與鐵路建設和運營的成功案例已屢見不鮮。日本東京民營鐵路運營的里程數占總體運營線路的一半，社會資本通過鐵路與沿線土地綜合開發的方式，以鐵路為中心，結合鐵路沿線的房地產、零售服務業、旅游觀光、酒店業等共同發展，以鐵路帶動土地開發，以土地開發培育鐵路客運的客源，帶來了軌道交通的繁榮發展；在香港的軌道交通建設中，地方政府的投入也只占三分之一，其余資金主要由債券、財團貸款、出口信貸和浮息票據等渠道籌集，但政府始終是港鐵公司的控股股東，以保證軌道交通的建設與城市規劃融合，最大限度的創造社會效益。

無論是從政府的角度還是社會的角度來看，地方鐵路建設引入社會資本都是雙贏之舉。首先，拓寬了融資渠道，有利于減輕財政壓力。大中型城市為解決交通問題，都有加快地方鐵路建設的積極性，但地方財政實力有限，難以支撐龐大的資金投入，社會資本進入可以使地方財政資金用于更多的鐵路建設或者其他基礎設施建設和城市管理中；其次，有利于降低鐵路建設和運營成本，提高資金使用效率。社會資本參與地方鐵路的建設和運營，就會參與資金的使用、監管和日常運營，提高線路的運營效率和盈利能力。再次，將社會閑置資本投入到基礎設施建設中，在一定程度上也將緩和當前國內投資過于集中矛盾，有利于優化社會資本投資領域和結構，實現社會效益和經濟效益雙贏。

隨著北京、上海、廣州等大城市地鐵建設日趨完善以及城鎮化步伐的加快，市域鐵路、市郊鐵路將成為地方政府投資的新熱點，部分承擔軌道交通的職責，并在多個領域都有很大的融資需求。

一是既有鐵路資源改造的融資。一方面，通過引入社會資本，在連接鐵路總公司既有線路的基礎上，建設新的延伸鐵路，從而完成整條新線的建設；另一方面，隨著鐵路貨運場站逐步外遷，可以二次開發市內閑置的貨運場站，由于處于市內區域，土地的商業發展空間很大，應該會成為投資者眼中的香餑餑。

二是鐵路站點和沿線土地的開發融資。國內大城市一般都是采用攤大餅式的城市擴展模式，城市發展到一定程度，就必須建設新城或在原有的半城市化地區有選擇地發展衛星城市，這為“以公共交通為導向的發展模式”（TOD開發模式）創造了有利條件。在開展城市交通規劃時，以大運量、高效率的軌道交通為骨干，配合步行及地面公交疏散客流，從而減少市民出行對地面交通和私家車的需求；同時，以軌道交通車站為中心，進行高密度的商業、寫字樓、住宅等綜合開發，使住房、就業集中在車站吸納范圍內，周邊土地價值大幅增值，會給投資者帶來非常可觀的投資回報。如果將鐵路建設和沿線土地聯合打包給投資者，就能形成鐵路線路帶來客流，客流促進沿線房地產及商業的發展，從而反哺鐵路的運營，形成良性的業態循環。

三是地方鐵路運營的融資需求。從國際經驗來看，地方鐵路運營收益穩定，比較適合追求長期穩定回報的社會資本進行投資，通過運營模式的創新，可以實現良性的投資盈利循環。在這方面，香港地鐵公司采用“地鐵+物業”的模式，與政府密切合作、共同規劃，將地鐵建設、地鐵運營和沿線物業開發有機地結合起來，成為具備高盈利水平的軌道交通建設和運營商。值得借鑒的經驗有以下四點：一是每條地鐵在建設前將沿線未開發的土地按當時的地價劃歸地鐵公司，地鐵公司負責向政府償還地價款，地鐵建成后土地升值的全部收入歸地鐵公司所有；二是地鐵公司利用地鐵資源開發廣告、商鋪、電信服務、地下空間等創收項目；三是實行“無實質增長的長期票費政策”，按照全成本的概念確定票價；四是地鐵公司按照城市交通繁忙的需要確定新線建設，以達到投資回收的目的，如果政府確定的建設線路不能達到回收的要求，帶來的損失由政府承擔。

在當前鐵路投資領域剛剛向社會資本敞開大門的時期，可行的社會資本的投資途徑不多，主要有以下三種方式：

一是社會資本與地方政府、鐵路總公司等多方合作，以股權投資的方式成立項目公司。在這種情況下，社會資本單純的作為鐵路建設和運營資金的提供者，只是追求財務投資回報，做好財務監管工作，不參與實際的鐵路建設和運營環節，這種投資方式對社會資本的要求較低，地方政府仍能夠發揮鐵路規劃和建設的主導作用。鐵路總公司提供運營管理技術，負責線路的實際運行服務，解決了資金不足問題，簡單易行。但另一方面，社會資本對整個鐵路建設和運營環節參與度較低，項目成本比較難控制，投資風險的不確定性較大。

二是社會資本直接與地方政府合作，參與地方鐵路建設和運營。這種情況的投資主體必須是在鐵路建設或運營環節有一定的經驗，在政府要求的城市規劃條件下，參與鐵路的建設和運營，投資者可以把控投資風險，在項目管理的各個環節降低成本，提高資金使用效率。北京的地鐵四號線就是北京市政府和港鐵公司合作的典范。北京地鐵四號線通過采用特許經營模式來明確政府對地鐵的支持條件和監管手段，引入香港地鐵公司進行合資，建立市場競爭機制，從而緩解政府的投資壓力，提高了地鐵建設和運營水平，使四號線成為一條高效、優質的運營線路，帶動北京地鐵投資、建設和運營步入市場化、規范化、法制化的軌道，但此種模式下，企業一定要具備相關運營經驗。

三是成立鐵路建設和運營基金。依據“政府主導，多元化融資，市場化運作”的原則，由地方財政投入一部分資金，引導鐵路總公司、金融機構、社會資本等多方投資，形成專項用于地方鐵路建設的基金，社會資本不直接參與鐵路建設、經營，但保證其獲得穩定合理的回報，地方政府可以保留一票否決權，保證項目實施符合城市規劃。這種方式能夠最大限度的吸收社會資本，降低投融資風險，對投資者的技術和管理實力要求也較寬松，不失為廣大社會投資者重點考慮的投資方式。

（作者單位：投資北京研究院）