國務院新政提速養老服務業發展

解決好當前養老服務領域的突出矛盾和問題，進一步加快發展養老服務業已成為全社會的共同呼聲

近日，國務院印發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》（以下簡稱《意見》），是應對我國養老服務和產品供應不足、市場發育不健全、城鄉區域發展不平衡等問題的重要舉措，是全面建成小康社會的一項緊迫性任務?！兑庖姟饭卜譃?部分19條，包括了總體要求、主要任務、政策措施和組織領導等方面，對加快發展我國養老服務業做出系統安排和全面部署。

夕陽產業破題意義重大

養老服務業是為滿足老齡人群的消費需求和養老需求而提供產品和服務的各產業統稱。它具有帶動行業數量多、涉及消費面廣，發展前景好的產業特征，是國民經濟發展的重要組成部分；能夠滿足老年人群的精神需求、物質需求和養老需求，利于老年人提高生活質量、安享晚年，促進家庭幸福、社會和諧。因此，發展養老服務業，不僅能夠有效促進消費需求和經濟社會發展，還能夠有效解決我國人口老齡化帶來的多重問題，具有經濟和社會的雙重意義。

一是有利于應對人口老齡化，促進“老有所養”。我國已經進入人口老齡化快速發展階段，截至2012年底，我國60歲及以上老年人口已達1.94億，占總人口的14.3%，預計在2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。隨著人口老齡化程度的不斷加深，養老服務需求不斷增加，“老有所養”問題日益緊迫地擺在了各級黨委和政府的面前，是保障和改善民生的重大議題。

二是有利于拉動內需，擴大就業。當前，我國正處于經濟社會轉型發展的關鍵階段，拉動內需、擴大就業，對于實現經濟轉型升級十分重要。養老服務業涉及長期照料、醫療康復、居家支持、精神慰藉乃至飲食服裝、營養保健、休閑旅游、文化傳媒、金融地產等方方面面，蘊藏著巨大的消費需求，是調結構、惠民生、促升級的重要力量。加快發展一批以龍頭企業、中小企業為主體的養老服務產業集群，能夠進一步擴大內需，增加就業，形成新的經濟增長點。

三是有利于解決養老服務業中存在的突出問題。近年來，我國養老服務業快速發展，以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系初步建立，老年消費市場初步形成，老齡事業發展取得顯著成就。但總體上看，養老服務和產品供給不足、市場發育不完善、養老服務的扶持政策不健全、體制機制不完善、城鄉區域發展不平衡等問題還十分突出。解決好當前養老服務領域的突出矛盾和問題，進一步加快發展養老服務業已成為全社會的共同呼聲。

2020年養老路徑明確

《意見》對養老服務業的發展提出了總體要求、基本原則和發展目標，錨定了養老服務業的發展路徑，可以概括為“總原則、總目標、總要求”這三個總。

提出了“完善體系建設、推動產業發展”的總目標。到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。養老服務產品更加豐富，市場機制不斷完善，養老服務業持續健康發展。服務體系更加健全，全國社會養老床位數達到每千名老年人35-40張。養老服務產業規模顯著擴大，全國機構養老、居家社區生活照料和護理等服務提供約1000萬個就業崗位。

確立了“深化改革、保障基本、統籌發展、完善市場”的總原則。強調轉變政府職能，減少行政干預，加大政策支持和引導力度，激發各類服務主體活力。明確政府在保障基本養老服務方面要發揮主導作用。要求統籌城市和農村的均衡發展，推動養老與醫療、家政、旅游等相關領域的互動發展。提出要充分發揮市場在資源配置上的基礎性作用，逐步使社會力量成為提供養老服務的主體。

明確了“多措并舉，多方合力”總要求。提出要充分發揮政府作用，通過簡政放權，創新體制機制，激發社會活力，充分發揮社會力量的主體作用，健全養老服務體系，滿足多樣化養老服務需求，努力使養老服務業成為積極應對人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，成為擴大內需、增加就業、促進服務業發展、推動經濟轉型升級的重要力量。

養老服務業圈定六大任務

《意見》立足于我國養老服務業的基本構成，針對薄弱環節明確了養老服務業的發展重點，對當前和今后一個時期的主要任務作了部署，提出城市養老服務設施、居家養老服務網絡、養老機構建設、農村養老服務、養老服務消費市場、醫養結合等六項主要發展任務，即“六個加強”。

加強城市養老服務設施規劃統籌。地方對新建城區和新建居住（?。﹨^要按人均用地不少于0.1平方米的標準配套建設養老服務設施，并與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用。

加強發展居家養老服務網絡。政府要支持建立以企業和機構為主體、社區為紐帶、滿足老年人各種服務需求的居家養老服務網絡；支持社區引入社會組織和家政、物業等企業，興辦或運營形式多樣的養老服務項目。

加強養老機構建設。支持社會力量舉辦養老機構，在資本金、場地、人員等方面，進一步降低門檻，簡化手續；鼓勵外資投資養老服務業，鼓勵個人舉辦家庭化、小型化的養老機構，支持規?；?、連鎖化服務。

加強農村養老服務。健全服務網絡，完善農村養老服務托底的措施，將所有農村“三無”老人全部納入五保供養范圍。

加強繁榮養老服務消費市場。各地要引導養老服務企業和機構優先滿足老年人基本服務需求，拓展適合老年人特點的服務和消費產品；鼓勵發展養老服務中小企業，扶持發展龍頭企業。

加強推進“醫養”結合。促進醫療衛生資源進入養老機構、社區和居民家庭，探索醫療機構與養老機構合作新模式，建立社區醫院與老年人家庭醫療契約服務關系。

全面分析《意見》提出的六大任務，有三個方面是《意見》實施的著力點和亮點，是推動養老服務業發展的精髓。

一是堅持發揮社會力量主體作用。《意見》明確要“創新體制機制，激發社會活力，充分發揮社會力量的主體作用”?！俺浞职l揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體”。要“支持社會力量舉辦養老機構”，“在資本金、場地、人員等方面進一步降低社會力量舉辦養老機構的門檻，簡化手續、規范程序、公開信息，行政許可和登記機關要核定其經營和活動范圍，為社會力量舉辦養老機構提供便捷服務”，并在投融資政策、土地供應政策、稅費優惠政策，補貼支持政策等方面鼓勵社會力量參與，給予優惠政策。全方位、多途徑鼓勵社會資本進入養老服務業，探索建立社會辦養老服務機構床位公共財政補助制度，對于自辦、租辦給予不同標準的床位補助；探索利用簽約外包、特許經營、憑單制等途徑推動社會資本提供養老服務；支持社會資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造的方式進行養老服務。

二是堅持政府?；?。《意見》強調要“以政府為主導，發揮社會力量作用，著力保障特殊困難老年人的養老服務需求，確保人人享有養老服務”。“各地公辦養老機構要充分發揮托底作用，重點為‘三無’老人、低收入老人，經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養、護理服務。政府舉辦的養老機構要實用適用，避免鋪張豪華”?！耙晟妻r村養老服務托底的措施，將所有農村‘三無’老人全部納入‘五保’供養范圍，適時提高五保供養標準，健全農村‘五保’供養機構功能，使農村‘五保’老人老有所養”。這些論述圍繞基本養老服務重點人群，完善貧困老年人社會救助制度，建立健全經濟困難高齡、失能等老年人補貼制度，推動實現社會互助共濟，切實保障了城鄉困難老年人基本生活；同時，《意見》提出根據經濟社會發展水平和職工平均工資增長、物價上漲等情況，進一步完善落實基本養老、基本醫療、最低生活保障等政策，適時提高養老保障水平，政府兜底責任進一步明確。

三是堅持體制改革試點。我國不少公辦養老機構效率低下，管理不善，亟待改革?！兑庖姟分赋觥坝袟l件的地方可以積極穩妥地把面向社會提供經營性服務的公辦養老機構轉制成為企業，完善法人治理結構。政策投資興辦的養老床位應逐步通過公建民營的方式管理運營，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產權的養老服務設施。探索實施養老機構的分類管理，鼓勵采用BOT、TOT等PPP投融資模式，吸引民間、國際資本投資各類養老服務；嘗試進行重組轉制，將條件適宜的公辦養老機構轉制為民辦機構運營。

《意見》鼓勵開展綜合改革試點，在財政、金融、用地、稅費、人才、技術等方面進行探索創新，為全國養老服務業發展提供經驗，提出國家選擇有特點和代表性的區域進行養老服務業綜合改革試點，為全國養老服務業發展提供經驗。

配套措施保政策落地

為推動養老服務業各項任務的實施，《意見》提出了促進發展的六項具體政策措施，即“六個完善”，確保養老服務業快速健康發展。

完善投融資政策?！兑庖姟诽岢鲆С逐B老服務業的信貸需求，加大對養老服務業的有效信貸投入，鼓勵和支持保險資金投資養老服務領域，開展老年人住房反向抵押養老保險試點，鼓勵養老機構投保責任保險，保險公司承保責任保險。

完善土地供應政策。《意見》提出：“對營利性養老機構建設用地，按照國家對經營性用地依法辦理有償用地手續的規定，優先保障供應”。國土資源部要“制定支持發展養老服務業的土地政策”。隨著支持發展養老服務業的土地政策的出臺，養老方面的土地供應瓶頸制約將會逐步破除。

完善稅費優惠政策?！兑庖姟吩诙喾矫娼o予優惠政策，一是各地對非營利性養老機構建設（包括改、擴、建）要免征有關行政事業性收費；二是對營利性養老機構建設要減半征收有關行政事業性收費；三是對養老機構提供養老服務也要適當減免行政事業性收費；四是要制定和完善支持民間資本投資養老服務業的稅收優惠政策。

完善補貼支持政策。《意見》中既有補人的政策，又有補機構的政策；既有補地方的政策，也有補社會組織的政策，各種補貼政策指向明確具體。

完善人才培養和就業政策。支持高校和中等職業技術學校增設養老服務相關專業，制定優惠政策鼓勵畢業生從事相關工作。推動養老機構為職工繳納社會保險費，提高職工福利待遇。

完善公益慈善組織作用機制。《意見》提出積極支持發展各類為老服務志愿組織開展志愿服務活動，支持老年群眾組織開展自我管理、自我服務和服務社會活動，探索建立健康老人參與互助服務的工作機制。

北京養老探索新模式

北京市老齡化、高齡化水平高于全國，養老服務業發展也著手較早，自2008年以來相繼出臺了《關于加快養老服務機構發展的意見》、《北京市“十二五”時期老齡事業發展規劃》等政策規劃，經過幾年的探索，形成了“格局明晰、定位明確、養為結合”的養老服務模式，促進了全市養老服務業的發展。

一是構建9064養老服務發展模式。北京市養老服務堅持以“全面關懷、重點照顧”為理念，努力構建“9064”養老服務發展模式。即“到2020年，90%的老年人在社會化服務協助下通過家庭照顧養老，6%的老年人通過政府購買社區照顧服務養老，4%的老年人入住養老服務機構集中養老”，逐步建立起集中照料服務與社區居家服務互為補充的養老服務體系，推動老年福利服務由補缺型向適度普惠型轉變。

二是明確基本、準基本和非基本三類養老服務定位。政府“?；尽保顿Y建設的保障型養老服務機構，以城鎮“三無”、農村“五保”及其他低收入老年人為服務對象；政府通過政策扶持社會力量建設的普通型養老服務機構，或者政府通過購買服務等方式提供基本養老服務的社會辦養老機構，一般服務對象為工薪老年人，這類“準基本”可以社會辦，也可以公辦民營、民辦公購；非基本的經營性養老服務由社會資本來辦，主要是高檔型、護養型養老服務，以滿足養老服務多元化的市場需求。

三是養老服務與為老服務相結合相連通。全市統籌部署老齡工作，推動為老服務和養老服務一體化融合發展。圍繞“9064”養老服務模式，實施居家養老“九養政策”和老年人優待辦法。開展“萬名壽星”等活動，宣傳敬老孝老文化，助力家庭養老。推動養老（助殘）餐桌和托老（殘）所規范化管理工作，推動社區養老服務業發展。

《意見》的出臺為養老服務業的發展營造了政策環境，北京市的實踐也會進一步深化，這些探索將為我國養老服務業的發展做出有益嘗試和提供經驗借鑒。

（作者單位：北京市經濟和社會發展研究所社會發展部）