養老服務業發展瓶頸有待打破

養老服務業在我國發展還不夠成熟，政府要在規范行業標準、加強行業監督，制定產業政策，強化政府采購等多方面，來支持養老服務業規范化、規?；l展

今年9月，中央出臺了《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》，將養老服務業作為一個重要產業來抓，明確提出產業發展目標和發展階段。我國已經進入人口老齡化快速發展階段，2012年底我國60周歲以上老年人口已達1.94億，2025年將突破3億，人口老齡化是我國不得不面對的問題，養老服務業也面臨著重要發展機會。

我國面臨人口老齡化壓力

根據2010年11月1日零時為標準時點的第六次全國人口普查結果，我國60歲及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點，說明我國已經加速進入老齡化社會?！笆濉睍r期我國將出現第一個老年人口增長高峰，60歲以上老人將由1.78億增加到2.21億，老年人口比例由13.26%增加到16%。據相關機構預測，我國人口老齡化階段主要集中在本世紀前50年，到2055年，老年人口達到4.72億峰值后開始緩慢減少，人口老齡化是我國面臨的重要問題。

一是被撫養人口增加，社會負擔加重。在職職工與離退休人員比例發生變化，老齡人口絕對數量大幅增加。承擔撫養義務的勞動力人口壓力加大，發達國家依靠福利體系支撐龐大的養老人口，但也捉襟見肘，未來的壓力也越來越大。我國是典型的“未富先老”的國家，老齡化引起退休金、養老金、醫療保健費用、社會福利基金等國家財政支出的急劇上升，導致財政負擔顯著增加。

二是人口老齡化導致消費結構變化。進入老齡化社會以后，消費支出總額呈現減少趨勢，老年人的家庭用品、保健費、醫療費等支出的比例顯著提高，對住宅、轎車、電視機等耐用消費品部門的需求量減少，對服務需求增加而對產品消費減少，引起社會消費結構出現顯著變化。

三是儲蓄意愿降低，勞動人口減少。老年人由于收入的來源和數量的減少，帶來個人儲蓄減少，老齡人口的購買力也會因通貨膨脹的影響進一步降低。隨著老年人口比重的上升，勞動人口所占比重相應下降，從事經濟活動的勞動力人口往往呈現下降趨勢，目前，西歐、北歐以及美國、日本、澳大利亞等發達國家大都面臨這一問題，特別是西歐、日本勞動力嚴重不足，影響經濟發展。

人口老齡化進程加快，考驗我國經濟發展和社會保障體系建設，也帶來重要的產業機遇。從發達國家的經驗來看，成熟的養老服務業，可以有效提高養老服務水平和效率，減輕社會壓力，成為重要的經濟增長點。

我國養老服務業處于發展初期

養老服務業是隨著經濟社會發展，逐步形成的產業，當人均可支配收入達到一定水平后，人們的觀念逐步從養兒防老轉變為現代的養老服務觀念，更多老年人將接受社會服務作為重要的消費手段。目前，大部分城市是按照9073、9064等模式構建養老體系，90%以居家養老為主，社區養老、社會養老結合。不管什么類型的養老模式，都需要強大的養老服務業支撐。

產業規模小、規范性差

養老服務業的鏈條較長，包含醫療保健、醫療護理、托管托養、家政服務、休閑娛樂、金融咨詢等環節，上下游企業多，產業帶動作用比較明顯。目前產業尚處于發展初期，企業規模比較小，產業集中度不高，產業鏈不完善，缺乏具有影響力的大企業。

養老服務業的門檻較低，業內企業參差不齊。大部分養老服務企業提供的服務單一，如養老機構只能提供基本的食宿問題，尤其民營養老服務企業，由于缺乏政策支持，缺乏醫療、娛樂、休閑等方面的投入；企業服務范圍較小，還沒有具有全國影響力的知名品牌，難以引領行業發展。目前大多數民辦養老院還處于投資階段，有的靠對租用的民房倉庫或閑置房屋進行改建，存在環境差、設施陳舊簡陋的問題；建筑設計不符合老年人生活習慣，且往往因缺乏資金無力改建或因受場地限制難于擴建；民辦養老機構的服務相對落后，整體管理水平較低，工作人員缺乏專業知識和技能。

市場化企業的規模小。養老企業的規模較小，一般都局限于提供地方性服務，服務半徑小。一些企業由于受體制機制影響，發展也存在較大困難，2012年我國民營醫院診療人次只有2.5億，占總數的9.8%，民營醫療機構由于機制靈活，是養老服務業的重要服務提供者，對于提高醫療服務能力，彌補政府辦不好、辦不了的領域和地區具有重要的作用，但目前與公辦醫院在設備、人才、服務能力都有較大差距。同時，市場化企業中，專門經營老年產品或提供養老服務的企業為數極少，更多的老年產品和服務只是作為企業的輔助業務或衍生業務。北京、上海等大城市專門經營老年產品的商店不過幾十家，無法適應老齡化程度很高的社會現實，難以滿足廣大老年人對養老產品和服務的需求。

企業發展急功近利。近幾年，養老成為一個房地產概念，養老地產也吸引著各地產開發商爭相涌入，成為開發商從事商業開發的幌子。2012年9月，中國平安進軍養生養老產業的首個項目“桐鄉平安養生養老綜合服務社區”在浙江省桐鄉市正式啟動，未來計劃在“環渤海”、“長三角”、“珠三角”、西南部、海南島等5個地區規劃養生養老地產項目。中國水利水電建設股份有限公司旗下的中水電地產以合作方式在重慶璧山投資80億元打造養老地產項目。各類房企業打著養老的概念，更多是開發營利性的房地產項目。

行業標準和規范尚需完善

我國針對養老服務還缺乏明確的標準服務體系和規范，養老服務質量、服務資質、服務規范、服務設施、服務安全衛生等方面標準都不夠完善。尤其缺乏針對特殊服務人群的評估標準，如制定失能老年人評估標準，為失能老年人提供相應的服務有標準依據。全國還沒有統一的養老服務信息系統，難以掌握養老服務的基本底數和發展動態，不能為政府采集行業信息、公眾接受養老服務、行業規范化發展提供信息支持。針對標準規范的缺失，養老服務業標準體系的制定過程中，要考慮當前社會經濟發展水平及人口老齡化對養老服務業發展的現實需求，建立具有可操作性的標準體系，如：針對機構養老生活照料服務、居家養老康復服務、社區養老護理服務制定服務規范和從業人員資質規范，同時，也要加快建立養老管理人員標準和養老服務信息化標準，解決行業發展的瓶頸問題。

政策體系不健全

社會資本設立養老機構，注冊還面臨諸多困難，國家規定養老院需要到民政部門注冊，但在具體操作中，個人或民營企業辦理養老機構很難成功。我國在稅收方面還沒有針對性的措施，辦理養老服務企業，尤其是初創期的機構，沒有相應的優惠，國家對福利機構尤其是民辦福利機構的用地、用水用電的優惠在多數地方成了一紙空文。國外一般對于民營社會福利機構都采用免稅的方式鼓勵其發展，并提供一系列政策支持。

稅收方面，我國也缺乏有效的支撐體系。我國出臺的《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》（國發[2000]42號）規定，企業可以提取不超過職工工資總額4%的資金購買企業年金，并享受稅前列支的稅收優惠政策。對于職工工資總額，究竟是以實際工資為標準，還是以計稅工資為標準，在實際操作中也不是很明確，而且這個比例也是比較小的，不利于激勵企業為員工購買企業年金。但在稅法中，對于企業年金的投資收益尚沒有免稅的規定，因而在實際操作中，企業年金的投資收益也是需要納入收入予以納稅的。目前，大部分國家對企業補充養老保險的雇主繳費部分大都給予在企業所得稅稅前列支的優惠，但是允許扣除的額度有所不同。如瑞士是全額扣除，德國為10%、美國為15%、加拿大為18%。同時，大多數國家規定，雇主為職工所做的企業年金計劃繳費（在規定的限度內）雖屬于一種實物津貼，但它不計入職員當期應稅所得繳納個人所得稅，例如，美國、加拿大、法國、德國、荷蘭、丹麥、日本都有此類規定。改革稅制，調整收入支付結構，使其更適應人口老齡化的趨勢，增強未來老齡人口的消費能力，也是政府必須面對的問題。

推進養老服務業發展的措施

養老服務業在我國發展還不夠成熟，政府要在規范行業標準、加強行業監督，制定產業政策，強化政府采購等多方面，來支持養老服務業規范化、規?；l展。

加大人才培養力度

養老人員匱乏問題較為嚴重，據相關機構統計，北京專業養老護理員與老年人口的比例只有千分之一。2010年，在全市2500多名取得資格證書的護理員中，高級工有20人，中級工有150人，僅分別占0.8%和6.0%。按照養老機構專業護理員和老年人1：5的比例計算，養老機構專業護理員缺口達1萬多人；按照全市戶籍老年人口護理需求計算，專業養老護理員缺口達15-20萬人。為此，要加大人才培養，鼓勵養老從業人員走專業化、職業化發展道路。從政策上，社保、教育、財政等部門要協同完善人力資源儲備、培訓和激勵機制，從用工機制、待遇保障、職業培訓、學科建設等方面支持鼓勵，提升專業化水平。在現有高職、大學教育階段，大力發展養老服務人才教育，構建多層次的養老服務人才體系，培養養老服務業的職業經理人和專業人才。加大人才引進力度，吸引發達國家養老服務業的高級管理人才，利用國外的先進經驗，提升我國養老服務業發展層次。

引導產業快速發展

目前，我國人均GDP已達到6000美元，人民群眾包括老年人的生活需要由生存型向享受型、發展型轉變，由物質型向服務型、文化型轉變。從總體來看，養老服務業發展應堅持市場化、產業化、社會化的方向，以擴大總量、提升水平、豐富服務種類為重點，提升養老服務業發展規模和質量。首先要培育老年人的消費熱點，大力推進老年產品和服務的開發，引導養老服務業企業推出滿足老年人需求的門類齊全、品種多樣、經濟實用的服務產品，使老年人的消費需求得到釋放。2006年6月，華夏銀行在天津推出國內首張面向老年人的盛世陽光卡，運營效果比較好；青島市老齡產業促進會與中信銀行合作，開發出適合老年人的信用卡，也是引導老年人科學理財合理消費的成功例子。其次要倡導全新消費理念，引導老年人珍惜人生、享受生活，擴大醫療、娛樂等服務消費，鼓勵子女為父母購買產品和服務。最后要促進品牌發展，形成一大批具有較強競爭力的養老服務業的骨干企業，通過龍頭企業帶動，實現服務品牌帶動產品品牌推廣，產品品牌帶動服務品牌提升的良性互動發展。

提升產業服務能力

積極跟蹤產業發展前沿。政府要組織產業調查和行業數據統計，及時掌握產業發展最新動態；促進行業交流，通過展銷會、展覽會、研討會等方式，開展從業單位、社會組織間的交流溝通和國際合作交流活動，跟蹤行業前沿；利用信息技術，建立養老服務業信息化平臺，及時為企業、福利機構、消費者提供政策、信息的咨詢服務；培育老年產品研發聯盟、養老服務企業商會、專業人才協會、老年學專業研究會等特色養老服務組織，營造良好的行業發展生態。

通過政府采購促進行業發展。日本80%左右的福利設施由民間社會福利法人經營，國家和地方政府通過委托和招標的形式，讓民間社會福利法人具體經營和管理各種社會福利設施，民間社會福利團體已成為老年社會福利運作的主要力量，國家直接經營的福利設施僅占20%左右。我國也可以嘗試通過政府采購的方式，以采購服務為主，由直接參與市場經營調整為間接引導行業發展。

促進養老服務業政策體系建設。一方面要繼續完善政策體系，在稅收、土地、人才等方面制定一整套政策，鼓勵社會資本進入養老服務業，引導產業市場化、規范化發展；另一方面，要協調和督促各項優惠政策落實到位，例如，租賃房屋興辦老年公寓的因其房屋原使用性質而不能享受水電等優惠政策的，可以采取變通的方式給以解決，工商注冊的養老機構是否通過政策途徑也可同等享受民辦非企業的政策待遇等等。

建立養老產業標準體系

完整的養老服務業標準體系是產業發展的基礎，也是需要關注的重點。首先，我國養老服務業仍處于發展初期，各地區經濟社會發展差距較大，養老服務業發展不均衡現象明顯，需要統籌考慮不同地區的養老服務業標準化工作的開展模式，推進養老服務業標準體系中各重點領域的標準制修訂工作。其次，要加強對于產業發展比較急需的養老服務機構分類規范、老年人能力評估規范、養老服務機構顧客滿意度測評通則、養老服務中介機構基本要求等標準制定。最后，要參考國際標準，適當借鑒英國、美國、日本等發達國家的成功經驗，優化我國養老服務業標準體系的結構和內容，確保標準體系的先進性與有效性，形成符合中國特點的養老服務業標準化體系。

（作者：首都經濟貿易大學博士生）