首都資源環境承載力的當前形勢及對策建議

任一區域的經濟社會發展均與土地、水、能源等自然資源的承載力密切相關。2013年首都上空揮之不去的嚴重霧霾，在拷問首都經濟發展方式的同時，也直接對北京的資源環境承載力提出了拷問，加之全國污染最嚴重城市十之七八分布于首都周邊的新聞持續發酵，更進一步引發了社會各界對首都資源承載力的關注。

當前，國家發改委正在編制首都經濟圈發展規劃，并計劃于今年年底前正式出臺。這個以北京為核心，涵蓋京津冀的新興經濟區，能否如規劃者所想，成為引領中國經濟轉型發展的全新一極，對首都圈核心北京的發展承載力研究分析尤為必要。

首都發展承載力現狀分析

從北京當前的發展實際分析，承載力超負荷主要表現在水、土地、交通和空氣等四個方面。

缺水是整個首都圈區域社會經濟發展最為關鍵的制約因素。北京作為首都圈的核心，更是嚴重缺水的城市，年均可利用水資源僅為26億m3，而實際年均用水約36億m3。

根據北京的需水預測，2015年北京的城市需水量（不包含生態景觀用水及農業用水）為3.44億m3，但現階段北京地下水資源和京外自來水可供水量僅為2.74億m3，年需水缺口為0.7億m3。為維持首都的社會發展需求，超出部分主要依靠消耗水庫庫容、超采地下水以及應急水源常態化維持。資料顯示，僅2000年至2007年全市累計超采地下水為56億立方米。

由于人口的快速增長，北京的生活用水占用水總量的44%，若人口持續膨脹，目前實施的南水北調水量將被快速增長的人口所消耗。當前，南水北調工程因進度問題對北京的供水時間已從2010年推遲到2014年，雖然2012年遭遇了數十年一遇的洪災，但此前北京已連續12年干旱，已導致可利用水資源量大幅衰減，隨著城市規模和人口規模增長加速帶來的用水剛性需求，近年來北京的供水安全已受到嚴重威脅。

不僅如此，首都圈區域內的天津，其現有的人口規模也已嚴重超過當地水資源所能支撐的合理人口規模，水資源承載力同樣難以為繼。

而就整個首都圈的水資源分布來看，北部的河北張承地區人均水資源量較高，最多超過1000m3；南部的天津、石家莊和滄州等地區最低，僅為180m3；中部地區則多在300～400m3，區域差異明顯。

除水資源外，整個首都圈區域的土地利用效率較高，后備資源嚴重不足，特別是城市建設用地的供需矛盾日益加劇。

京津冀區域是我國北方規模最大、發育最好、現代化程度最高的人口和產業密集區，也是我國華北平原糧食主產區。隨著北京以及整個首都經濟圈工業化與城鎮化進程的加速，建設用地需求持續增長，基本農田保護與建設占用耕地之間的矛盾日益顯現，近年來京津冀區域的糧食、蔬菜等已主要依靠外部調入便是最好的證明。

不僅如此，伴隨北京人口和城市經濟的快速發展，公共服務設施對土地的需求也日益增加，以垃圾處理為例，2009年，北京全市的生活垃圾產生量為669萬噸，日產生量1.83萬噸，但全市垃圾處理能力僅1.27萬噸/日，存在較大缺口，按照現在垃圾產生量和填埋速度，全市大部分垃圾填埋場將在4-5年內填滿封場，據測算，僅解決垃圾填埋問題，從2011年到2020年，北京就需要3200畝土地。

而備受各界詬病的北京交通擁堵，也反映出了北京交通承載力的嚴重超載，且正呈現由中心城向整個區域蔓延的態勢，成為了影響北京城市運行效率與城市宜居的突出問題。

北京中心城區的城市功能過度集中，直接導致了“職住失衡”，據監測，每日在二環內行駛的機動車達到了91.5萬輛，即每日全市27.6%的上路機動車要到二環內出行，使二環內成為了全市最為擁堵的區域。

盡管在2010年4月北京開始實施錯峰上下班等綜合緩堵措施，但機動車號牌的限制政策也在某種程度上促使了機動車保有量短期的高速增長，使得北京交通的擁堵加速從城區擴散到了郊區，擁堵范圍已出現沿城際交通向周邊新城擴展的明顯趨勢。

造成北京交通擁堵的主要原因包括人口密度大、功能區高度集聚、南北城區發展不平衡、學校醫院等優質公共資源集中，職住偏離系數太大，軌道交通密度、立體化快速路容量有限，非行駛車輛亂停放和占道問題等，這些都亟待北京進一步優化停車場的空間分布及其密度，促進交通管理的信息化、智能化，推進誠信管理。

此外，霧霾問題也進一步暴露出北京復合型大氣污染已成城市生態環境的突出短板。

可吸入顆粒物一直是制約京津冀區域大氣質量改善的瓶頸所在，環境污染防治任務艱巨。目前北京市大氣中的主要污染物為二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳和可吸入顆粒物PM10、PM2.5。其中，前三項通過近年來的節能減排和結構轉型已實現連年穩定達標，但可吸入顆粒物PM10、PM2.5的年均濃度卻從未達到過國家標準，仍超標20%左右。

根據市環保部門整理的相關科研機構監測研究結論，北京市PM2.5年均濃度已由2000年的每立方米100微克到110微克，降至2010年的每立方米70微克到80微克，雖然目前趨勢依舊是在下降，但與即將頒布的新國標相比，PM2.5年均濃度仍超標1倍。

提高首都發展承載力的對策建議

導致首都承載力超負荷的原因有多方面，根本則在于首都功能的過度集中、人口的過快增長，以及市民需求的多元化，尋找解決問題的路徑須對癥下藥。

首先，應著眼于首都城市功能與人口的疏解。自“十一五”以來，北京已開始有規劃地將首都功能核心區的部分戶籍人口疏解到郊區縣，并確立了11個發展新城，以緩解中心城人口過度集聚帶來的壓力，采取的主要措施是劃撥給新城建設用地建設定向安置房，用于郊區對接安置核心區的人口。從近年來的實際情況看，順義對接原東城區、昌平對接原西城區、豐臺和大興對接原宣武區、朝陽對接原崇文區等，以及通州、順義和亦莊三個重點新城的建設，雖取得了一定的效果，根本上卻僅為疏解人口，并末有相應的產業和功能轉型。

如今，隨著首都產業結構的調整和經濟的轉型，單純地向外疏解人口已經難以為繼，必須同步實現功能和產業的向外轉移，而這種轉移必然不能僅局限于北京市，需要與首都圈進行有效銜接，通過統籌規劃與協調，建立人口承載力的預警機制，以戶口準入條件代替指標控制，形成京津冀人口的有序流動機制，加快推進整個首都經濟圈內的基礎設施布局、產業發展、城鎮建設等的實質性合作，以產業就業引導人口轉移疏解。

其次，應建立有效獎懲機制，積極推進節約型城市建設，切實提高北京的資源利用效率。北京作為全國的首都，是展示國家文化與形象的窗口，理應在資源節約和環境友好方面先行示范，建立起低碳經濟、節能減排、節水減污、森林保護與有償使用、循環經濟與科學消費的資源與環境管理機制和清潔發展機制，更加重視“節能減排”與“低碳發展”。

特別是在轉型背景下做好北京的產業轉型，進一步健全北京的產業篩選機制，真正發展符合首都功能定位的產業項目，完善項目篩選的資源利用和環境評價指標體系，把水耗、能耗和環境要求等指標作為審核項目的重要依據，推進節水型城區建設。北京須重視發展循環經濟，鼓勵發展環保產業，特別是鼓勵發展循環型工業，推行清潔生產。

作為服務經濟占據主導地位的城市，北京應率先發展循環型現代服務業，構建綠色服務業體系，積極倡導綠色消費，為循環經濟發展提供咨詢服務。通過創新政府大力引導、市場有效驅動、公眾積極參與的組織管理體系和運行機制，建立和完善鼓勵循環服務經濟發展的各項制度及指標評價體系，弘揚生態文化，鼓勵居民樹立可持續消費的觀念（綠色消費、節約消費），提高區域整體實力及綜合競爭力，以此提升綠色競爭力。同時，積極開展綠色消費社區、村、家庭示范工程建設，引導全社會強化勤儉節約的生產和消費方式。

再者，通過各種手段，切實提高首都水資源環境的承載力。對水資源環境的保護開發和綜合利用，不僅僅是對水源地的保護，也包括城市供水設施和配套管網，以及農村地區供水管網的改造，還包括污水和雨洪的資源化利用，形成分層次、分區的中水回用機制和系統，并結合綠色經濟帶、水岸經濟帶等的建設，實現資源保護利用與經濟發展的同步協調發展。

面對日趨顯現的水資源危機，北京應積極引導社會建立節水型城市體系，綜合運用法律、行政、工程、經濟、科技等措施，建立長效的節水機制，以源頭治理為主，以改善水環境為目標，采取保、截、治、管、用、引、排等綜合措施，實施以地下水保護和超采區綜合治理為核心，以控制地下水位為主要任務，以生態恢復為目標的管理對策，強化水資源保護與污染治理相結合。

同時，在開展節水宣傳的同時，探討開征農村生活水資源費，引導農村地區節約用水。并針對用水企業，廣泛推行節水技改和產業結構調整，使農村用水和工業用水降低使用量，提高利用效率。

第四，逐步提高基礎設施和公共服務設施承載能力，優化城市運行能力。針對影響面較大的交通壓力，除積極發展公交、地鐵等公共交通之外，北京一方面須打通城區斷頭路、堵頭路等區域道路，實現其與主干道路的有效連通，另一方面還應加強停車場的建設與合理布局，逐步提高有效交通用地面積比重，使其與公共交通方便銜接。

而從長遠的基礎設施和公共服務設施分布來看，北京今后的相關基礎設施建設，應積極配合新城、重點鎮，以及首都圈內的中小城市群發展，通過調整、完善、疏散中心城區部分行政辦公、教育、科研、醫療等設施的布局，結合產業的梯次轉移，整合改善新城、重點鎮及周邊中小城市群的現有基礎設施資源，重組公共服務配套，促進區域經濟社會一體化、首都圈同城化發展。

第五，采取先“肥土回填”后城市建設的方式，搞好土地資源節約與集約利用。之所以強調采取這一方式，是由于首都及周邊城市土壤資源的稀缺性決定的，土壤有機質資源具有緩慢可更新性質，其土壤有機質形成時間較長，有的甚至長達幾十年、上百年，北京及首都圈區域的土壤資源歷史上曾是非常優質的土壤，但土壤資源的經濟和社會價值卻很少在市場上體現。

當前，北京及周邊城市正處于城市化快速推進時期，建設用地的擴展速度較快，用地較多，交通、水利設施、工業和城市等各項建設也占用了大量的優質耕地，盡管這一趨勢不可逆轉，但數十年形成于這些建設用地表面的肥沃土壤資源應該在這一進程中得到充分的保護利用，通過將其移植到低產地，或者將其回填于待進行土地整理的河灘地區，則會有利于北京的土壤涵養及都市型現代農業的發展。

最后，應加快建設災害與風險預警及應急系統，保障城鄉生態安全。無論是去年北京洪災對首都城市管理的警醒，還是近年來氣候變化異常對北京提出的挑戰，北京都應匹配城市與各流域的信息化與現代化管理手段，加快建設區域災害與風險預警及應急系統，保障城鄉生態安全。特別是盡快分析預測北京中心城區地下水位下降、地基沉降、地鐵空間的擴張及其影響，優化調整供水、排水管網的安全與布局，預防人工地震、樓房傾斜與倒塌等風險。

同時，加快構建與首都圈區域內各城市的聯動機制，形成首都圈區域洪水、地震、火災（消防用水保障）、公共衛生突發等一體化的城市安全預警系統和應急保障系統，有效提升首都及首都圈整體應對資源環境潛在危機的能力。

（作者單位：首都經貿大學城市經濟與公共管理學院）