“土地財政”背后的利益摩擦

粗略統計可知，從2008～2012年五年間，地方政府土地出讓總收入超過11萬億元，而地方政府從土地出讓中獲得的純收入至少4萬億元。

值得玩味的是，盡管國家不斷出臺調控房價的舉措，“土地財政”卻依然沒有任何淡出的跡象。中原地產研究中心的最新統計數據顯示，2013年前五個月，全國主要的13個一二線城市合計土地出讓金3067.66億元，相比去年同期的1364億元上漲幅度達到了125%。

應當看到，土地價值盛宴并非只是地方政府獨自享用，其中，國家要拿走稅收，地產商要獲取后續開發收益。因此，地方政府與后兩者之間會發生不同程度的利益摩擦。

一個是賣方，一個是買方——地方政府與房地產開發商之間，玩的是一種此消彼長的零和游戲。分析發現，一宗經營性地塊的出讓過程，會出現評估價、底價、標底和競買價等多個價格。政府會根據土地估價結果、產業政策和土地市場情況等，確定出讓底價。據國土部專家的測算，地方政府設定的底價會比成本價高出25%左右。換言之，只要該地塊能夠最終出讓，即便是以底價成交，也會有超過25%的純收益。

必須承認地方政府超強的土地營銷能力。一方面，如果在土地出讓過程中最終競買價低于底價，則意味著該地塊流標或者流拍，但地方政府會通過多種渠道釋放收緊土地供給的消息，以此倒逼流標之后的開發商去摸政府的底牌，然后，開發商會相應提高對地塊的測算價格。另一方面，為了讓土地賣一個好價錢，政府往往會選擇正確的推地時間和方式，一個基本規律是，樓市銷售火爆時段，正是土地密集上市的旺季。以2013年的最新土地市場生態為例，1～2月份，舉國樓市異常紅火，推地盛宴頻繁出現，地方政府兩個月的土地收入接近去年一半；3月份“新國五條”出臺后房市暫時沉寂，全國土地零出讓；進入4、5月之后，一線城市商品房量價齊升，北上廣等地不約而同推出多個優質地塊紛紛“搶收”。

相對于在地產商面前強勢奪利的角色而言，地方政府面對中央政府自然要收斂得多，二者之間太極游戲若隱若現。按照中央的要求，地方政府必須從土地出讓純收益中提取一定比例用于農業、水利和保障房等建設。

顯然，在落實了以上提取金額后，地方政府能夠自主處置的資金就會變少。于是，地方政府在如何降低計提土地純收益，以減少上述項目的開支上動起了腦筋。

通過操縱成本收益賬目表，做高土地出讓的成本以規避資金上繳，就是一種“合規”方式。比如，一條道路的修建原本應由財政出資，但土地部門可以將之放入土地出讓的一級開發過程中，這就變成了成本。土地出讓后看似純收益降低，但實際上，地方借此減少了財政支出，相當于增加了財力，并且，地方也可以據此減少對上述四大支出項目的提成。

如果說，地方政府與純商業性質的開發商以及中央政府之間，存在著深淺不同的利益博弈，那么，其與具有城市融資平臺性質的域內地產商之間，則具有密切的共生共榮關系，二者之間長期心照不宣地進行著背靠背的雙贏游戲。作為對沖央行不允許地方政府從金融機構直接貸款之規定的重要手段，地方政府普遍成立了各種準政府性質的地產公司，以此通過土地出讓和抵押來獲取間接融資，而對于這些為自己盡心效力的域內地產公司，地方政府往往會以提供城市與工程建設項目作為回報。一般說來，為了做大城市投融資平臺，以更大手筆從金融機構取得信貸資源，通過名下的地產公司大量收儲土地，是地方政府的習慣性動作。

據《2012年中國國土資源公報》顯示，截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。