小城市：“青春期”的煩惱

在浙江省小城市試點培育的三年中，財權、事權、地權，三大權力的下放使地方活力四射，與此同時，正在成長的小城市仍面臨著“青春期”的煩惱，土地稀缺的制約、人才的匱乏、城市文化塑造等仍是各試點鎮普遍存在的難題。

這里明明是座古鎮，名字卻叫“新市”。

此地舊時因水成市，因水成街，又因水被分割成18塊，再由架在河面上充滿濃郁水鄉情調的72座橋梁連成一片，構成典型的“小橋、流水、人家”的詩意畫卷。坐落于浙江省北部杭嘉湖平原的湖州市德清縣的新市鎮，自古以來就是浙北地區的工業強鎮、商貿重鎮、文化名鎮。從新市鎮往東30公里，便是烏鎮和西塘，往北30公里外，有南潯與周莊。相比一些過度開發的江南古鎮，新市古鎮的靜謐與秀麗顯得別具一格。

2010年12月31日，新市鎮被浙江省政府批準為首批小城市培育試點鎮，成為浙江省27個、湖州全市兩個試點鎮之一。據新市鎮黨委書記陳永明介紹，當時浙江選擇小城市試點的條件主要有三個：第一是離縣城比較遠，第二是經濟總量大，第三是輻射人口比較廣。新市三個條件都符合，就此入選。

眼下，距離浙江省發改委制定的“三年行動計劃”到期僅剩下半年時間，雖然新市鎮完成了“小城市培育三年行動計劃主要指標及年度安排表”上面的絕大部分指標，但陳永明顯然對新市鎮的小城市發展現狀并不十分滿意，在浙江省去年考核27個試點鎮中新市僅在“合格”之列。德清縣縣委書記張曉強在接受記者采訪時也坦言，在小城市培育這件事情上面他們都感受到了壓力，“客觀來講，小城市培育，新市鎮還沒做透。但是他們也做了很多工作”。

在陳永明的辦公桌對面的墻壁上，三個圖表被拼裝到一個寬約兩米、長約一米的相框里，依次寫著“新市鎮小城市培育三年行動計劃主要指標及年度安排表”、“新市鎮小城市培育三年行動計劃建設項目分類匯總表”和“新市鎮小城市培育三年行動計劃建設項目表”。

“我坐在那邊天天看得見的嘛！哎呀，沒辦法……”每天對著鑲嵌在圖表里的這些密密麻麻的數字，陳永明苦笑著打趣道：“看到這些我血壓都高了，真的！每天放一個血壓計在邊上，血壓高起來的時候就量一下，壓力很大的。”

新市的心事

新市是江南七大古鎮之一，現在卻要變身為浙江省新興小城市的先鋒。

陳永明對新市鎮的愿景，就是將這個小鎮打造成一個宜居的小城，在他的描述中，新市鎮的老百姓對小城市建設的要求非常高，外地的人們將這里稱為“小上海”，這是說新市人跟上海人一樣精明，他們希望政府的投入能夠轉化成老百姓能夠享受到的實惠。這和他的頂頭上司——德清縣縣委書記張曉強的說法近乎一致，張曉強曾斬釘截鐵地說道：“如果老百姓一點都沒有感覺到變化，說明小城鎮建設是失敗的。”

擴權強鎮給新市帶來了新的變化。

2011年，浙江省《關于支持小城市培育試點工作實施意見》指出，在保持鎮級建制不變，符合法律法規的前提下，賦予全省27個試點鎮與縣（市）級政府基本相同的經濟管理權限，包括土地使用權、財政支配權、行政審批權和公共事務管理權，打破試點鎮在管理權限上的桎梏。

以新市鎮為例，德清縣第一年下放縣級經濟社會管理權限124項，2012年是27項，累計下放151項。以前需要到縣城審批辦事中心審批的事項，現在只要在鎮的審批辦就可以審批。2012年，新市鎮總共審批7.6萬件事項，而在這之前，可能只有兩萬多件。在執法事項下放方面，2011年下放的執法事項有265項，2012年又新增執法事項21項，涉及城管局、工商局、地稅局等部門。

事權下放，意味著行政工作量的翻番。從新市鎮開展小城市培育試點至今，新增行政事業編制共27人。即便如此，新市鎮還缺編二十來人。2012年年底，德清縣行政服務中心新市分中心、新市鎮城市綜合執法中心、新市鎮人力資源和社會保障服務中心、新市鎮綜合治理與應急維穩中心正式啟用，方便了鎮里的居民辦理審批、求職、信訪、調解等需求。在陳永明看來，這些民生項目大大節約了當地居民的辦事成本，是將新市鎮打造成為現代化宜居小城市的重要手段。

如果說放權是為小城市發展松綁，那么強有力的財政支持就是小城市的發展引擎，從而大大助推招商引資。

新市鎮區域面積93平方公里、總人口8萬人，作為德清縣中心鎮，新市利用距離杭州、湖州、嘉興均50公里的區位優勢，大力發展裝備制造、新型建材、家電物流、通訊線纜等產業。

浙江省發改委城鄉體改處處長施方在接受記者采訪時介紹，浙江省單獨為小城市試點鎮建立10億元的省級專項資金，用于支持27個小城市試點鎮項目建設。縣里以1∶3的比例進行配套。施方道出了浙江省政府想達到的目的，就是“以十個億的專項資金拉動100個億的地方配套資金，最后再撬動1000多個億的配套投資。從而達到四兩撥千斤的效應”。

浙江省是按照27個試點鎮的人口規模來分配專項資金的，像新市鎮這樣的人口規模較小的試點鎮，每年能拿到的專項資金是4350萬元，省政府在每年年初預付4000萬元，到了年底驗收時，如果考核通過的話，會再把剩下的350萬元付清。

“這樣一來，加上縣里配套的1.2個億，可以做很多事情。”陳永明說。

從城市發展規劃、產業平臺建設、社會公共服務等各個方面，新市都有了財力去集中資源辦大事。列入小城市試點的城鎮，與沒有被列入的相比，不管是用地、空間、資金的支持力度還是政策的兌現都有巨大優勢，繼去年用1200多萬元把鎮里的農貿市場改造成四星級農貿市場后，在新市鎮未來的藍圖里，還將耗資1.5個億建一個體育館，這在浙江省的鎮一級的行政區里絕無僅有。

在土地問題上，新市鎮所在的德清縣對下轄的試點鎮幫助很大。

陳永明坦言，浙江省的土地指標分到德清縣大概是兩千畝左右。在新市鎮被列入小城市試點之前，需要確保縣城的建設，房地產、修路這塊占用了很大的土地資源，再加上莫干山的經濟開發區和省里面的省級工業園區，需要大量土地資源。“除去老百姓的農民建房指標，七分八分分掉以后，能用到一百到兩百畝已經非常大了。列入小城市以后，新市鎮跟省里多番爭取，終于得到省政府的指示，規定給縣里面的指標里，每年不能少于2%用于小城市試點鎮。但是兩千畝的2%才40畝，40畝這有什么意思啊？好在縣里給我們政策，每年新市鎮不少于300畝土地。”

“實事求是講，一個城市通過一年兩年建起來那是不可能的，可能一屆兩屆都不行，要經過幾屆的努力，才能夠把這個城市建好。” 陳永明說。

缺人！缺人才！

嘉興市秀洲區王江涇鎮位于浙江沿海北部，距上海、杭州、蘇州三大城市和乍浦港都在一小時城市圈內。

王江涇鎮擁有6000多個民營企業，其中紡織業是支柱產業，占經濟總量的90%。

對于王江涇鎮來說，城市發展中遇到的最大瓶頸也是土地問題。

“小城市建設不可能建在空中，必須要有土地，要有土地指標，在這個方面我們遇到了難題。” 秀洲區委常委、王江涇鎮黨委書記陳天榮說：“盡管省、市、區一定要求我們有土地指標，一年要有兩三百畝土地，但在實際的過程中，由于沒有土地，指標的項目無法建設，像我們老百姓最需要的商貿綜合體，真的是靠老房子拆出來的，老百姓因這個地方能靠老房子出租一年有不少收入而不愿意拆，這是客觀存在的事情。我說你個人利益是對的，但全局的利益也要考慮。”

為此，陳天榮常常苦口婆心地跟當地百姓解釋，告訴他們：“雖然我不是王江涇人，但我們要共同把王江涇建設好，為了要讓你們今后的日子好過點，多賺點錢，所以才把最好的地方安置給你們，你們在那里也可以租錢。”

常住人口8萬，流動人口5萬，再加上每年6000人從農村進入城鎮，這考驗著王江涇小城市基礎設施的承載能力。但同時，戶籍改革也正是小城市培育試點鎮所希望完成的。

“很多外來居民參與王江涇的小城市建設，應該說對王江涇作出了很大的貢獻，所以我們一個是做了戶籍制度改革；另外一個是農民變市民。”陳天榮說。

升級小城市，試點鎮必須有更多的常住人口，各個試點鎮想盡辦法吸引農民進城落戶。浙江省27個試點鎮均已推出吸引農民遷戶口的新政：本地農民進城落戶原有權益可保留，當地城鎮居民基本公共服務可享受，原有經濟和財產權益可交易流轉，外來務工人員積分落戶、享受當地基本公共服務。

民營企業的快速發展并沒有帶來人才的流入。陳天榮說道：“在小城市建設過程當中，缺人才。從班子開始，機關干部、村干部到企業干部都缺人才，還沒有真正推出一些符合城市化的辦法，我們班子里沒有幾個人能夠講城市建設講得很到位的。”

新市鎮黨委書記陳永明也有同樣的感受。陳永明認為，現在鄉鎮存在“起點太高”的問題。這個在新市鎮當了6年黨委書記的德清人坦言，在這6年里，從他手里“進來”很多人，也“出去”很多人。“特別是研究生畢業的年輕人，有一個到省發改委、還有一個到團省委，有的給領導當秘書去了、有的到法院去了、有的到建筑設計院去了……有時候年底請他們吃個飯，一桌都不夠坐。鄉鎮真的留不住人。我覺得我們好像是一個培訓中心呀！”

為什么留不住人才？

“我們這個鄉鎮還不像一個城市，所以留不住人才！”陳永明說，他戲言以后鎮里招高中畢業生就夠了。

而浙江大學城市發展與管理系主任陳建軍的看法是，跟上世紀七八十年代不一樣，不管是大城市，還是小城市，要素是自由流動的。而大城市周邊的小城市相對來說比較好發展，遠離大城市支撐的小城市相對難發展，城市發展也是點線面，逐步從中心城市向外面擴展。

一小時可以到上海、蘇州、杭州，對王江涇鎮的產業發展來說是一種巨大的優勢，但是對于這座想留住人才的城市來說，卻又成了一種巨大的挑戰。

而這也是試點鎮普遍存在的難題。

蔣介石故里的“優勢”與“短板”

奉化市溪口鎮是蔣介石、蔣經國父子的故里，歷史遺跡保護完整，堪稱“民國文化第一鎮”。

在2010年年初，溪口鎮被寧波市列為發展衛星城市試點鎮。據溪口鎮鎮長杜中權介紹，作為寧波市衛星城市試點鎮，溪口享有相當于縣（市）一級的財政權，財政分成收入以2009年為基數，新增收入全額留鎮，而新增支出也由鎮負擔。又因為寧波市屬于計劃單列市，財政收入沒有上交浙江省，所以在同年年底至今，溪口鎮作為浙江省小城市培育試點鎮，同寧波市其他三個小城市培育試點鎮（像山縣石浦鎮、慈溪市周巷鎮、余姚市泗門鎮）一樣，并未拿到浙江省財政每年4000萬元的配套資金，只拿到奉化市按照1∶3的比例配套的資金。

“每次開會一直要求，但是每次都不能實現。”杜中權說，“省發改委希望給我們，但省財政廳認為寧波是單列的，沒有給省里一分錢，所以這錢不能到位到寧波4個鄉鎮。這個錢只能由寧波財政拿出來撥到4個小城市。而寧波認為這4個小城市也是寧波的衛星城市之一，寧波有寧波的政策，寧波不配套這4000萬。”

杜中權認為，和省里其他小城市試點鎮相比，三年總共少了1.2億元，溪口的發展肯定是會受影響：“1.2個億對于鄉鎮來說，可以做很多事情。我們這個區域（作為寧波衛星城市試點的優惠政策）國地稅的地方流程部分全額歸鄉鎮，要承擔的一些支出也要我們支出。但鄉鎮財政基礎很薄弱，要承擔教育、衛生、水利、交通、人員工資。這五大塊要鎮去承擔，壓力很大。所以，教育、衛生、水利、交通大多數都是奉化市承擔，實際上就是支持了。”

在2012年浙江27個小城市培育試點考核中，溪口也是僅僅在合格線內。今年2月19日，在小城市培育試點工作考核現場會上，溪口鎮委婉地向考核組提出關于考核工作的建議。首要一條就是“建議提高特色發展指標的比重”。

“差異化發展、特色化競爭”是小城市培育試點的重要原則。以溪口為例，經濟總量、財政總量、投入總量等指標相對偏低，但溪口發展特色非常明顯，是寧波唯一的國家5A級旅游景區、參展上海世博會城市未來館的亞洲唯一代表，在寧波乃至浙江省的旅游業發展中發揮著非常重要的作用。因此，溪口希望在小城市考核指標中，進一步加大特色發展指標比重，并增強對小城市特色化發展的指導和支持。

溪口鎮的“建議”自有其道理，在27個試點鎮中，規模大小不一。人口最多的龍港鎮有40多萬，遠多于一些普通的城市和縣城，工業總產值最高的店口鎮達到738億元，財政稅收最多的柳市鎮28個億。相比而言，溪口鎮的經濟體量并不大，人口不多，但其獨特的旅游文化資源對于所在的奉化市來說，輻射作用影響巨大。因此，溪口也希望“增加反映小城市在縣市區中所占比重的考核指標”。

在記者采訪的過程中，多個試點鎮的主要官員都強調：“鎮級市”并不是行政概念，小城市培育的實質是強鎮擴權，旨在解決強鎮責大權小功能弱的問題，全面提升規劃建設管理水平，實現城鎮向城市轉型，也就是說以鎮的屬級建設小城市。

在談到小城市培育遇到的瓶頸時，陳天榮說：“我們小城市發展需要的土地、需要的人才、需要的資金都碰到了一些瓶頸。更重要的是人們的觀念。”

溪口鎮黨委書記周世君剛到任時，對當地老百姓的生活方式頗感吃驚。在小城市三年行動計劃中，按照旅游特色小城市建設要求，溪口積極開展城市設計并付諸實施，但實施中居民仍然保持了原有的習慣：“老百姓在房前屋后，包括我們的公共綠地都種了菜。所以城市的形態，城市居住人口的理念都需要轉型。城市要有城市的樣子，農村也要有農村的樣子……” 周世君始終認為，溪口這么出名的一個地方，又正逢三年小城市試點培育這個良機，應當培育當地居民城市的生活理念。

這也是試點鎮轉化中普遍存在的煩惱。陳建軍認為，浙江省本身并不能稱為一個城市化發展很發達的地區，城市化發展程度也不能從擁有城鎮戶口的人口數上面去考量。在他看來，文化的城市化是在中國城市化進程中較少提及的，但跟人口的城市化、空間的城市化、產業的城市化相比，這卻是最重要的。