江蘇邳州“四權”建設：農民當家玩真格

5月中旬，一場淅淅瀝瀝的小雨降臨江蘇，讓已進入立夏節氣的邳州增添了些許涼爽與清新。

趙墩鎮義合村黨支部書記張保國卻滿頭大汗地從會議室里走了出來，由他提議的就如何完善村農產品商貿城服務等近期重大事項議題表決會，剛剛經過39名村民代表的討論、表決，議題終于順利通過。

“每次開會大家的積極性都很高，討論也熱火朝天。”張保國對記者表示，村民們的積極參與讓作為村干部的他們工作更好干了。

類似這樣的商議本村重大議題的村民代表大會不僅是在義合村，經過三年的試點與推廣，邳州市下轄的490個村（居委會）通過該方式進行的村務治理工作已形成常態化。

村民成為村級事務建設和參與的主體，民意由此成為制約權力運行的核心因素。“現在是做什么事情，村民代表大會進行表決，決定做不做，然后交給村兩委執行。”邳州市委書記馮其譜向記者介紹，即使是事項執行的全過程也由村民代表進行全程監督，并對結果進行最終評議和公示。

2010年以來，邳州市通過完善村黨組織決策權、村民代表會議決定權、村委會執行權、群眾監督權（即“四權”）的村級事務決策流程，為規范鄉村治理進行了新的模式探索。

曾經的20天對峙

位于邳州市西北部的義合村現已是遠近聞名的設施大棚種植村和物流基地，綠地草坪與樓亭閣宇相互映襯，與城市相當規模的商業設施讓第一次來到此地的人，感覺這里的面貌與城鎮相差無幾。

張保國驕傲地說，要是按照“小康標準”，義合村早就實現了。現在該村80%以上村民通過種植反季節蔬菜和瓜果，平均年純收入達1萬元以上。從規模農業生產、品牌化經營到物流配送服務，義合村已經基本實現農產品全產業鏈規模。

“我們村處在幾個村的交界，雖然原來的集市有一定影響力，但還不成氣候，如果能擴大規模，就能在發展農業的同時另辟蹊徑找到一條依托商貿致富的新路！”張保國說。

然而回憶往事，9年前發生在村里的一場持續20多天的對峙仍讓張保國記憶猶新。

2004年3月，根據當時市場的需要和一些農戶的建議，通過考察和學習，張保國認為有必要建設義合農貿市場和蔬菜瓜果市場。當他在村支部提出這個決定時，一部分人認為是有必要的，但是說到市場的建設需要流轉土地，由于涉及一些村民利益，因而意見不統一，甚至有人極力反對。

“當時村里有幾十位村民公開跟村干部形成對峙，白天村里砸的橛子晚上就被拔掉，就這樣僵持了20多天。”

一面是農戶們致富心切，另一方面是一些村民們的不理解，這讓張保國“左右為難”。

后來他請出了在本村有影響的老人幫助去做一些村民的思想工作，最后這項工作才得到大家的理解與支持。

張保國因此也意識到，以往村里大事小事村干部“說了就辦”的方式，可能是行不通了。

“事后我反復琢磨推敲悟出了道理，就是讓村里一部分德高望重的人或者族長，跟村干部一起去做群眾的工作，那樣會事半功倍。”張保國講到，后來村里的一些大事都通過這種方法，即“與村民們商量著來”，效果非常好。

然而，張保國“更沒想到”的是，他的這種工作方法，竟然成了后來邳州市制定規范村級事務治理制度的“參考”。

他坦言，過去一些工作都是村支部提出決策，然后村委會在一起商議，給群眾代表通通氣，“雖然表面上也比較民主，但是遠沒有現在規范”。

按照市里現在的要求，事項決議必須村民代表實際到會人數達到80%以上，議題必須80%以上村民代表通過，票決結果必須當眾統計公布，形成決定必須向全體村民通報。

相比較之前的農貿市場，義合村新竣工的農產品商貿城正在如火如荼的招商中，該項目作為村里“重大事項”，嚴格按照實行兩年多的村級“四權”工作法的要求，進行了全過程制度保證。

怎樣才能當好村干部

邳州市委組織部在2010年的多次調研中發現，村級政府重大事項決策不民主、不公開、不透明，村干部依法辦事、按章辦事、按政策辦事意識不強，基層民主失去有效監督，農村基層干群矛盾凸顯等一些問題已經成為制約農村經濟社會發展的重要因素。

抓好村級管理，夯實村干部素質是基礎。“如何規范村務治理、杜絕村干部違紀違法的行為，從而化解農村地區的基層干群矛盾，干部是關鍵中的關鍵。”邳州市委組織部副部長魯瑞冬說。

2010年，邳州市委組織部多次就“怎樣才能當好村干部”開展專題調研。同年該市依托村級兩委換屆選舉、公推直選活動，對村干部進行了篩選。

從2009年至2010年上半年，邳州市共立案查處村級干部違法違紀案件87件，村干部受到黨紀政紀處分84人，涉及69個行政村，占行政村總數的14.4%。

在邳州市陳樓鎮院許村，記者見到江蘇省人大代表、村支部書記柳雅訓。作為一名有著20年工作經驗的村干部，用他的話講“這輩子就是扎根在農村了”。

作為直接面向村民的村干部，柳雅訓認為，不可否認很多村民都是當地的“能人”，但是如何將“能人”的影響力轉變為行之有效的工作能力，并保證其他村民心服口服，則需要一個工作制度進行規范。

在當地很多基層干部看來，“有德有才還得有規矩，給錢給物不如給方法”，更重要的是要有一套既簡便又實用的工作方法。同時也有很多參與專題調研的村干部認為，村黨組織應當由過去包攬一切轉為抓大事、議大事、抓重點。

如何通過一系列制度規范，促使各級村務決策公開化、民主管理透明化、實施過程規范化，實現依法治村、民主管理？經過調研，邳州市委決定從制度和實踐中去解決村級重大事務“做什么、做不做、誰來做、做得怎么樣”這四個方面的問題。

“過去是村干部為群眾辦事，現在是村干部組織群眾一起辦事，說到底，就是用群眾的觀點，組織群眾辦自己的事情。”張保國當時也建議，他認為這樣不僅村干部駕馭全局能力和組織協調能力會提高，而且村黨組織的決策質量顯著提高，可以確保權力的陽光運行，“既要向群眾說明白，還要還干部一個清白”。

邳州市委組織部副部長魯瑞冬向記者介紹，采取村黨組織作決策、村民代表會議作決定、村委會來執行，就可以將原來的“為民做主”變為“由民做主”，變“能人治村”為“制度治村”、變“干部推動”為“群策群力”。

2010年10月，邳州市以加強“支部決策權、村代會決定權、村委會執行權、群眾監督權”的村級“四權”工作運行機制向全市進行推廣。

宿羊山鎮積極實施“四權”村級民主管理新模式，除了重修江口大溝路外，村民代表還表決通過河道清淤議題，并決定清淤資金不足部分由村里大蒜營銷大戶捐助。宿羊山鎮是馳名中外的“大蒜之鄉”，在其交易一條街上，處處可見交易的蒜農。

記者在采訪中也了解到，為便于老百姓更好地了解“四權”，當地不少村都流行著“順口溜”：“支部決策好，體現黨領導；村中大小事，兩委來商議；村委來執行，公正又透明；事事講公道，群眾不會鬧。”

“通過推進‘四權’建設，一些涉及群眾切身利益的熱點、難點問題得到了有效解決，群眾滿意度明顯提高。”邳州市委常委、組織部部長蘇偉指出。

兩年多來，全市490個村共召開村級黨組織決策會議3860次、村民代表會議3600多次、議定5326項村級重大事務，通過率96.8%；經村代會表決通過的5155項事務完成4948項。

放權后的角色轉變

自邳州實行村級“四權”建設后，村民從旁觀者變為決策者、參與者和監督者。“現在，村里大事小事都是村民代表們商量著辦。”官湖鎮新華村村民代表王振華說。

該村黨委書記張秀輝也認為，只有村民想辦的事情，開村代會的時候才能通過，實施的時候才能順利，“表面上看是放權了，其實是群眾在幫助我們做工作”。

邳州市委組織部一位工作人員向記者進一步解釋道，目前所采取的村級“四權”建設不是四權分立，也不是并列關系，它是黨組織領導下的一個有機整體：“村黨組織決策權是核心，村民（代表）會議決定權是根本，村委會執行權是關鍵，群眾監督權是保證。”

為保證每個行政村按章順利實行“四權”工作法，邳州市隨即也下發了《村級組織工作運行規則》《村支部委員會議事規則》《村“兩委”聯席會議事規則》《村民代表大會議事規則》，這四項規則成為保證制度運行的操作細則。

2012年11月26日，江蘇省委書記羅志軍對邳州“四權”建設工作作出批示：“邳州經驗可以進一步總結推廣。”

“四權”工作法究竟如何運行？具體而言，邳州將村經濟社會發展規劃、產業結構調整、“三資四化”、計劃生育等村務列入村黨組織集體決策事項，決策前廣泛聽取群眾意見和建議。

經過“兩個80%”的表決通過后，在事項執行前，村委會就目標任務、序時進度、主體責任等三個方面作出承諾。決定執行中，定期公示推進舉措和進展情況。決定落實后，及時向村代會報告工作完成情況。

“村里面的大事小事、從頭到尾我全都知道，群眾選我當監督員，他們相信我，我就要負起責任，監督村委對各項政策的執行，以及村代會表決事項的落實。”義合村監督員許冠欽對記者表示。

去年6月，因為許冠欽的細心負責，他發現村支部大樓施工隊在打地基時用的是沙土，當即就向村委會進行了反映。村委會在調查后，讓建筑隊拆掉了打好的地基，改用了混凝土砂漿。

如今，像許冠欽這樣的監督員，在每個村根據村民代表比例，至少有3名至7名，主要由老黨員、老干部、老教師和群眾中威信高的老同志組成。而由監督員組成的監督委員會，不僅對村級重大事務的決策和執行情況進行全程監督，還對村干部的勤政廉政表現等進行評議、反饋。

不僅如此，每村還都成立監督委員會，一般由包村的市鎮干部、離退休干部、老黨員和部分群眾代表組成。通過成立機構、網站公示、決策聽證、三務公開等途徑，村委會工作全方位接受社會監督。

只是，村中凡重大事項均需多道程序決議，這樣會不會影響工作效率？

面對這樣的疑問，柳雅訓說：“群眾認為村干部沒有私心，因而干事的效率提高了。”

“四權”建設看似分散了村黨組織的權力，實則聚集了人心；決策環節雖然增加，但落實環節效率卻明顯提升。正因如此，“四權”建設在推進基層民主、密切干群關系、加強基層組織建設等方面走出了一條充滿活力的鄉村治理之路。